为推行常住地提供基本公共服务，促进基本公共服务均等化水平明显提升，有力支撑深入实施以人为本的新型城镇化战略，国务院日前印发《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确提出，科学有序、因地制宜推行常住地提供基本公共服务，按常住人口和服务半径完善公共服务设施空间布局，为常住地公共服务资源科学配置指明了方向、提供了依据。此举是顺应人口流动发展规律、破解民生领域突出矛盾的关键举措，对持续提高以人为本的新型城镇化质量、促进农业转移人口全面融入城市具有重大意义和深远影响。

　　按常住人口和服务半径完善公共服务设施空间布局是当前顺应人口大规模常态化跨域流动趋势、破解公共服务供需空间错配的战略选择。第一，人口流动常态化推动公共服务布局转型。2025年国家统计局全国1%人口抽样调查数据显示，我国流动人口约3.58亿人，占总人口的25.5%。传统按户籍人口静态配置资源的模式下，人口流入地学校、医院等设施严重不足，而人口流出地出现大量资源闲置，供需空间错配问题日益凸显。第二，民生需求升级呼唤公共服务供给精准化。随着居民收入水平稳步提升，群众对教育、医疗、养老、托育等服务的质量和可及性提出了更高要求。全国人口中，0—14岁人口2.14亿人，占15.25%；60岁及以上人口为3.21亿人，占22.86%，其中65岁及以上人口占比达15.87%。随迁子女和老人的看护服务需求快速增长，要求公共服务设施布局更加贴近小区、贴近生活圈。第三，新型城镇化高质量发展要求资源配置提质增效。2025年末，我国常住人口城镇化率已达67.89%，进入提升质量的关键阶段。优化公共服务空间布局，让所有常住人口平等享有基本公共服务，有利于进一步提升城市包容性、增强城市吸引力，也是扩大内需、培育消费新增长点的重要途径之一。

　　现阶段，按常住人口与服务半径优化公共服务布局具备坚实的基础条件。其一，政策顶层设计已全面落地。近年来，我国先后出台《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》等一系列重要文件，逐步打破户籍制度对公共服务的限制，推动公共服务从户籍人口向常住人口覆盖。此次国务院印发的《意见》，进一步系统部署了按常住人口配置公共服务资源的具体路径和配套支撑，形成了从顶层设计到实施细则的完整政策链条，为优化公共服务空间布局提供了强有力的制度保障。其二，区域试点与资源共享经验逐步成熟。此前，各地探索居住证互通互认、常住年限和积分跨域转换机制，为全国推广积累了丰富的实践经验。例如，浙江省实现了省内居住证“一证通办”，持有省内任何一地居住证的人员，可在全省范围内同等享有8项基本公共服务；长三角、京津冀、粤港澳大湾区等重点区域积极推进跨区域合作办学办医，上海与苏州、嘉兴等地共建了20余所优质学校，长三角已形成多个跨省域医联体、专科联盟和质控联合体，区域公共服务一体化均等化水平有效提升。其三，政务数智化支撑能力持续增强。全国一体化政务服务平台已联通31个省（自治区、直辖市）、新疆生产建设兵团和45个国务院部门政务服务平台，接入国务院部门1391项及地方520多万项政务服务事项，跨省通办从单一事项通办升级为“一件事一次办”，国家层面已推出五批共55项重点事项，长三角等地已实现超200项事项远程视频协同办理，电子社保卡已在全国全域覆盖，电子居住证已在京津冀、长三角、粤港澳部分城市试点互通互认并正加快推广，为跨区域跨部门数据共享和公共服务协同办理夯实了数智化基础。

　　需看到，目前部分地区仍按户籍人口开展公共服务规划，适配人口流动的精细化政策体系尚不健全，资源配置与实际需求存在偏差。人口集聚区域教育、医疗等服务扩容滞后，社区服务半径覆盖不均。同时资金、土地要素配置不够科学，存量资源盘活不足，制约服务布局效能。为此，需围绕常住人口、服务半径精准施策，推动公共服务随人口流动优化布局，加快实现均等化供给。

　　建立人口动态监测机制，精准划定服务半径标准。一方面，构建多部门协同的人口动态监测预警体系。整合公安、人社、教育、卫健、民政、住建等部门人口数据，搭建全域覆盖、动态更新、可多维分析的常住人口信息库。运用大数据技术开展常态化监测，分析人口总量、结构、分布与流动特点，精准掌握各类群体服务需求，提前谋划配套设施建设。另一方面，建立分类差异化的服务半径标准体系。结合城市规模、人口密度与服务类型分级划定布局要求，鼓励探索中心城区将小学服务半径控制在500米、社区卫生服务中心控制在1000米；郊区及县域统筹建设综合服务中心，通过巡回、远程服务拓宽服务覆盖面。此外，聚焦老年人、未成年人、残疾人等重点群体，完善嵌入式社区服务设施，持续优化15分钟便民生活圈，推动公共服务由普惠供给转向精准供给，不断提升群众生活幸福感与获得感。

　　倾斜配置资源要素，保障人口流入地设施供给。其一，深化财政转移支付与常住人口挂钩机制。建立动态调整机制，进一步提高中央财政转移支付中常住人口因素权重，鼓励省级财政加大对人口流入较多市县的财力倾斜，确保人口流入地政府有足够的财力承担公共服务供给责任。同时探索跨区域成本分担模式，由人口流入、流出地按比例分摊随迁人员公共服务开支。其二，优化城镇建设用地保障机制。严格落实新增城镇建设用地指标与常住人口增加协调联动政策，优先保障人口流入地学校、医院、保障性住房、养老育幼等民生设施建设用地需求。盘活存量闲置土地和低效利用土地，推动土地混合开发利用，鼓励将闲置的工业厂房、商业用房、办公楼等改造为公共服务设施。其三，加强公共服务人才队伍建设。健全跨区域的教师、医护人员交流轮岗机制，鼓励中心城市的优质人才向人口流入地和基层流动，完善公共服务人员薪酬待遇、职称评定和职业发展体系，吸引更多优秀人才投身于公共服务。

　　推行差异化梯度布局，统筹城乡区域、存量增量均衡配置。一是推动城市群、都市圈内部公共服务梯度布局。充分发挥中心城市的辐射带动作用，引导优质公共服务资源向周边延伸，与周边市县学校、医院等组建公共服务共同体。二是统筹城乡公共服务一体化发展。加大对农村地区公共服务设施的投入力度，推进城乡公共服务标准统一、制度衔接。加强农村寄宿制学校、乡镇卫生院和村卫生室标准化建设，建立城市公共服务机构与农村的对口帮扶机制，促进资源双向流动。三是优化存量公共服务资源配置。对人口流出地闲置公共服务设施摸清底数、整合利用，并根据当地人口结构和需求变化，及时调整公共服务设施的功能和布局，最大限度发挥存量资源的社会效益。

　　（作者系国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所社会调查研究室副主任）

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