公共数据涉及政府部门原始数据和各类公共服务供给的过程性数据，包括多领域及场景下集成的丰富的经营主体及自然人数据。这些数据既包括静态的身份标识等基础数据，也包括动态的纵贯性行为痕迹数据等，对于精准识别行为主体的偏好、捕捉行为模式，进而开发成相关数据产品反哺公共治理，激活公共数据产业具有很大价值。

　　近年来，国家自上而下出台系列文件、深化政府机构改革，整体部署推进公共数据开发利用。2020年，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》发布，强调要加快培育数据要素市场。2022年，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》发布，提出加快构建数据基础制度，从数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等方面提出二十条政策。2023年3月，《党和国家机构改革方案》提出组建国家数据局，负责协调推进数据基础制度建设。2024年9月，《中共中央办公厅国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》发布，提出2030年的目标愿景，成为我国数据开发利用的顶层规划。

　　公共数据有着广阔的开发利用前景，但实际推进过程中在确权机制、流通交易、收益分配、数据安全、治理理念等方面存在诸多难点。

　　第一，公共数据的定价机制仍不明晰，阻碍数据要素的流通与交易。公共数据的权属不清导致对公共数据的定价存在困难，分类分级定价机制尚不明确，进而导致社会力量参与政府治理的付费机制、成本收益核算模式不明确，不利于形成大规模流通交易的市场机制。

　　第二，数据交易存在信息壁垒，交易规范尚未系统建立，公共数据要素参与地方治理的供需匹配性不强。目前公共数据授权运营处于探索初期，场内交易成本较高，场外交易的规范性有待提升，公共数据供需主体信息不对称、供需匹配错位问题比较突出。

　　第三，数据要素的收益分配在不同区域和群体间存在结构性失衡，对社会力量参与地方治理的激励不足。由于不同区域和主体掌握和积累的数据要素存量差距较大，区域间数字经济发展不均衡，群体间获得的数据要素收益也存在差异，公共数据及其可能带动的社会数据尚未被充分吸纳至地方治理，数据要素的潜能有待进一步挖掘。

　　第四，数据安全存在合规风险、共享风险、分类分级风险等问题有待破解。当前国家法律层面对于隐私数据的判断标准尚不明确，对于哪些数据在何种情况下应该遵循何种程度的开放，尚未形成系统清晰的标准，政府、企业、社会各方主体的责任和义务有待明确，数据安全治理体系有待进一步完善和深化。

　　第五，部分地方对公共数据开发利用的理念滞后。公共数据的高价值、高敏感度的核心特征已获得广泛认知和共识，部分地方依旧存在较为明显的数据割据意识，对潜在价值较高的公共数据的地方保护情绪较浓，开发意愿较低，很大程度上限制了公共数据开发利用，更进一步限制了公共数据开发利用产业生态的形成，拖慢地方公共数据授权运营的发展速度。

　　针对目前存在的主要问题，提出进一步促进数据要素价值释放、推动公共数据赋能地方治理的对策建议。

　　第一，明晰数据流通与交易的产权基础。应对全球经济下行风险，把握数据要素撬动数字经济的时机窗口，加快确定基于原始数据集的数据初加工产品服务及应用的知识产权确权机制，为数据流通和交易提供制度基础，激活经营主体推动数据要素创新的活力。此外，打破政府部门作为数据产权主体的割据意识，统筹调度各部门数据，调动经营主体挖掘数据价值的主观能动性，鼓励社会数据以多种形式与政府公共数据的深度融合开发，赋能政府治理体系和治理能力现代化。

　　第二，打造安全可控的数据要素治理格局。坚持包容审慎的监管理念，充分发挥政府有序引导和规范发展的作用，为社会力量参与地方治理提供有力制度保障和政策环境。建立数据联管联治机制，制定数据流通交易全生命周期的准则规范，引导社会各方主体有序参与政府治理过程，确保公共数据要素市场有规可循、有序发展、安全可控。

　　第三，制定地方公共数据场内交易的规范性要求，充分发挥公共数据对社会数据进入场内的吸纳和带动效应。持续推动公共数据进入场内交易，促进公私部门多跨数据的高质量结合与相关数据产品的开发，推动公共数据开发利用的自主性，提升公共数据激活多部门数据协同共创效应。

　　第四，强化公共数据共享基础设施建设，在全国范围推广建设地方公共数据平台，构建一体化数据资源系统，实现公共数据跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的共享和协同。推进公共数据在行政系统内部的纵横流动，特别是依托一体化平台建设实现公共数据赋能基层治理，推动公共数据向下沉淀，自上而下向基层流动与共享，破解基层政府“只生产、不沉淀”的数据难题。

　　第五，推动公共数据资源“强链”建设，加快形成公共数据资源开发利用的商业生态。在条件成熟的地方，充分发挥技术龙头企业的牵引力量，依托平台优势构建公共数据资源开发利用的集群和生态。基于“可用不可见”的原则，在确保公共数据安全的基础上，搭建公共数据开发利用实验室，吸纳更多社会力量进入生态系统对公共数据进行探索性研究和开发，形成的产品进一步回馈和赋能公共治理与服务。

　　第六，推动社会力量参与公共数据开发利用的试点创新。建立试点机制，地方政府充分发挥特色行业数据资源优势，针对不同应用场景开展公共数据开发利用试点，提供制度支持和优惠政策，鼓励和引导社会力量将社会数据与公共数据融合式开发利用，形成具体应用场景的数据产品，推动公共服务数据产品的研发创新，释放公共数据、社会数据“一加一大于二”的叠加倍增效能。

（责编：郑继民）