基础设施是经济社会发展的重要物质基础和承载平台，是衡量一国现代化发展水平的标志，在国家发展全局中具有战略性、基础性、先导性作用。现代化基础设施体系是构建现代化产业体系的重要支撑和推进中国式现代化建设的坚强保障，全面建成社会主义现代化强国必须率先建成现代化基础设施体系。党中央、国务院高度重视基础设施建设，作出了一系列顶层设计和战略部署。

　　我国基础设施体系建设取得巨大成就。经过长期发展，我国基础设施体系日益完善，综合立体交通网、发电装机、电网、5G网络等规模均居世界第一，建成了三峡工程、青藏铁路、港珠澳大桥、南水北调、特高压电网等标志性重大工程，基础设施整体水平实现跨越式提升，网络布局持续优化、服务能力质量显著提升、综合效率明显提高、治理能力不断增强。

　　“十四五”以来，我国在基础设施建设方面取得了一批世界领先的成果，建成了全球最大规模的设施网络。截至2025年底，综合交通网络总里程超过600万公里，“6轴7廊8通道”国家综合立体交通网主骨架建成率突破90%，高铁营业里程突破5万公里，超过全球其他国家总和的2倍。发电装机容量达到38.9亿千瓦，占世界比重为33%，建成投运新型储能装机规模1.36亿千瓦/3.51亿千瓦时，与“十三五”末相比增长超过40倍，实现跨越式发展。构建了世界上最复杂的输变电工程，建成45条特高压输电通道，供电可靠率达99.9%。水库总库容超过1万亿立方米，光缆线路总长度达到7499万公里。这些基础设施建设成果有力支撑引领经济社会高质量发展和全方位对外开放，而且，适度超前开展基础设施规划建设已成为我国以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的重要战略举措。

　　基础设施体系迫切需要从规模扩张向内涵提质转变。总的来看，我国基础设施建设总体适应经济社会发展要求，但不平衡、不充分、不可持续问题仍然存在，与高质量发展要求还有差距，急需进一步增强基础设施的适配性，强化战略支撑能力，优化可持续发展模式，推动基础设施体系由规模扩张转向更加注重质量、效益、安全、普惠、绿色和韧性等的内涵式发展。

　　从基础设施自身供需适配来看，依然存在资源错配与发展错位的结构性矛盾。一方面，基础设施分领域分区域的供给不足和超前建设同时存在，高品质需求和低品质供给存在错配。另一方面，各类基础设施自成体系，缺乏统筹平衡，相互之间替代备份、功能互补、协调发展、联通融合不到位，系统集成发展不足，降低了整体质量和效率。同时，治理能力仍显滞后，重建设轻管养、重硬件轻软件等问题仍然存在。基础设施数智化、绿色化发展转型仍不充分。

　　从保障区域协调发展来看，区域间、城乡间发展不平衡不充分问题较为突出。东中部相对发达地区基础设施进入更新换代、优化提升阶段，但中西部欠发达地区及特殊类型地区设施规模依然不足，交通网、物流网、电网、燃气管网、移动通信网等仍有不少空白点。区际联通融合水平不高，城市群、都市圈互联互通和共建共享不充分，农村地区给排水、垃圾处理、污染防治设施等方面仍有不少历史欠账。

　　从服务现代化产业体系构建来看，网络布局与功能尚不足以精准适配生产力布局。部分基础设施运营模式过于传统，创新不足、效率不高，专业化服务和管理能力有待提升，未能充分发挥对生产力布局优化的引领带动作用。基础设施保障产业链、供应链稳定运行存在短板，关键技术装备自主可控能力有待提升，科技研发基础条件自主保障水平还需要加强。

　　从保障国家安全来看，战略韧性和平急转换能力尚需进一步提升。对重要海上通道影响力、控制力有待加强，“一带一路”重点方向陆路通道数量不足、能力不够。能源储备调峰能力仍有欠缺，保供压力依旧较大。基础设施建设标准尚未充分考虑气候变化影响，应对自然灾害、极端天气和突发事件保障能力较弱。支撑城市应急保障能力提升的“平急两用”公共基础设施建设。

　　从基础设施可持续发展来看，发展模式和要素保障方面的短板较为明显。一方面，我国经济传统增长模式过度依赖基础设施投资，短期内或能实现更高增速，但也会固化结构性矛盾，加重债务负担，影响增长的可持续性。另一方面，投融资模式创新不足，盈利机制尚不完善，部分领域过度依赖政府投资，民间资本参与重大基础设施建设运营难度大、积极性不高。同时，用地、用海、用能、空域等资源要素保障难度和利用成本逐步提升，直接影响基础设施可持续发展。

　　转变要实现“五个转向”。当前，我国基础设施体系建设面临的外部环境和内在条件正在发生深刻变化，传统粗放式规模扩张路径已难以为继，必须找准发力方向，以系统观念和全局视野，推动发展方式根本转变，从追求网络覆盖的物理叠加转向注重价值创造的系统集成，从侧重建设投入的“一次性工程”转向涵盖全生命周期的“永续性资产”。需深度挖掘质量、效率、效益、协同、绿色、安全、韧性等多元发展内涵，推动基础设施体系从“大而全”迈向“强而优”，以基础设施体系的现代化为中国式现代化构筑更加坚实的物质技术基础。

　　一是从网络规模扩张转向质量效益优先。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，基础设施发展到一定程度，必然也要从量的扩张转向质的提升。按照高质量发展要求，现代化基础设施体系建设需要在进一步精准补齐短板的同时，更加注重新建设施的质量效益和更好发挥存量设施的作用，全面提升基础设施与经济社会发展的适配性。

　　二是从注重全面发力转向分区域精准提升。当前，我国经济正处于深度转型期，不同区域所处的工业化阶段和基础设施完备程度具有较大差别，主体功能区之间、城市群之间、城乡之间等不同空间尺度发展态势加快分化，人口结构和分布呈现新特征新趋势。迫切需要根据不同地区发展程度、比较优势和战略需求，科学、客观、精准提升基础设施建设水平。

　　三是从各自分立发展转向融合集成。基础设施一旦建成具有不可逆性，随着跨领域跨环节基础设施建设任务越来越多，需要把各类基础设施及服务系统作为一个整体，通过统筹规划和功能集成，全面提升综合能力。为此，要加强基础设施领域内部一体衔接，推动各类基础设施之间加快形成互为支撑、协同互补、融合联动的发展态势，充分发掘基础设施网络的规模优势和发展潜力。

　　四是从以建设为主转向全生命周期统筹发展。我国基础设施发展已告别“大干快上”阶段，由于日常维护欠缺、养护资金不足，基础设施服务年限、服务品质折耗等问题逐步浮现，可持续运营面临严峻挑战。需要坚持“建管养运”并举，构建覆盖全生命周期的长效机制，推动基础设施项目从规划、设计、建设、运营、管理、养护等分阶段运作向全生命周期管理转变，提升基础设施抗风险能力，提高运营管理信息化、智能化发展水平，构建可靠耐久的基础设施养护管理体系，努力打造“百年品质工程”。

　　五是从政府主导转向政府和市场协同发力。在传统基础设施建设过程中，由于投资规模大、沉没成本高、回报周期长等原因，通常由政府主导建设，世界上主要国家均体现这一特点。随着新能源、人工智能等新型基础设施加快发展和传统基础设施逐步进入提质增效、服务优化阶段，迫切需要引入市场化力量参与基础设施建设运营，既有利于拓展资金来源、激活民间资金池，也有利于更好发掘基础设施效率效益，提升建设和运营的管理水平。

　　转变需要处理好“五个关系”。“十五五”时期，我国基础设施体系建设的系统性、协同性要求显著增强，“六张网”之间联通融合、协调发展的需求日益迫切，必须处理好发展中的若干重大关系。既要立足当下稳增长、补短板，又要着眼长远调结构、提韧性；既要放眼未来、把握机遇、抢占战略竞争制高点，又不能过度超前、脱离发展阶段；既要避免传统路径依赖导致的资源错配，又要防止急于求成、违背规律带来的安全风险，在动态平衡中推动基础设施体系建设取得实效。

　　一是盘活存量和优化增量相结合。持续挖掘存量设施潜在能力，推动存量设施提质改造，避免设施设备资源老化和浪费。用好用活低效、闲置设施，有效盘活存量资产，推动价值提升、融资优化，推动存量利用和增量投资的良性循环。充分考虑既有设施的利用率，着眼于补齐网络短板空白和提升综合效益，推动新建设施有效解决实际问题，避免网络盲目扩张，促进要素资源高效配置。

　　二是传统和新型基础设施相融合。适应新一轮科技革命和产业变革要求，加快新型基础设施建设，强化战略性、引领性、颠覆性技术研发和创新应用，推动基础设施设计、建造、施工、运维等领域技术迭代。针对传统设施运行低效、数字化不足等问题，综合考虑不同发展要求和运营需求，促进提质升级和更新改造，推动传统设施数智化改造与新建设施扩容同步设计、实施和运营，加快形成传统和新型基础设施融合的发展模式。

　　三是建设规模节奏和发展质量相协调。把握好适度超前的“度”，坚持经济适用原则，统筹考虑工程技术、资金筹集、供需趋势等因素，选择适宜的技术标准和建设方案，确保将建设工程控制在财力能够负担的范围内。坚决杜绝擅自扩大项目建设规模、提升技术标准、重投入轻产出等，对出现过度超前苗头风险的基础设施领域，要加强监管调控，适时出台或修订建设技术标准，确保经济、社会、生态效益相统一。

　　四是促发展和提韧性相统一。把安全韧性贯穿基础设施规划、建设、运营全链条，加强灾害监测预报预警，提升全天候实时监测预警能力，提高早期标准偏低设施的抗灾能力。提高城市防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力，构建平时好用、急时管用的安全屏障，更好应对愈发严峻的灾害风险挑战。

　　五是超前投资和防范化解风险相统筹。适度超前进行基础设施投资，既要算经济账，又要算综合账，把战略安全、民生改善、产业升级、区域协调等因素纳入决策考量，对重大项目开展适度超前研究论证。加强对基础设施利用情况的评估，综合考虑财力承受情况，分级分类进行调控。加强对重点省份和城市的财务可持续性与债务风险管控，严控债务高风险地区新建政府投资项目。

　　转变重点是做好“六项工作”。推动基础设施体系从规模扩张向内涵提质转变，要在多重目标中寻求动态平衡：以完善空间布局夯实基础骨架，以优化供给结构提升运行效率，以打造综合功能升级服务能级，以加强集成融合获取系统效益，以强化安全保障筑牢发展底线，以推进改革创新提供内生动力，全面提升基础设施体系的“硬实力”与“软实力”。

　　一是完善设施空间布局。推动基础设施补网强链提质，全面建成国家综合立体交通网，强化薄弱地区覆盖和战略通道贯通。优化全国电力流向和跨区域通道布局，加快特高压输电通道骨干网络建设。完善国家水网主骨架和骨干输配水通道，提升水资源调控和战略保障能力。前瞻布局新型基础设施，深化5G网络、千兆光网规模部署，推进5G-A、万兆光网建设发展，推动6G网络技术创新和应用。以场景为牵引，因地制宜部署低空基础设施，构建“天地一体、智能泛在”的现代化设施网络。

　　二是优化设施供给结构。精准补齐传统基础设施发展短板，推进更新改造和功能再造。盘活用好铁路、公路和枢纽站场等既有设施，鼓励利用存量资源改建发展高品质服务设施，促进各类要素资源高效配置。加快实施城市地下管网更新改造，统筹燃气、供水、排水、供热等老旧管网综合整治，推进综合管廊建设。加强化石能源清洁高效利用和设施转型升级，推进煤电改造和散煤替代。系统实施中小河流治理和病险水库除险加固，夯实安全运行底线。

　　三是提升设施综合功能。强化基础设施对国家重大战略实施和重点领域安全能力建设的支撑，深度融合区域协调发展、主体功能区建设、新型城镇化建设、乡村全面振兴等战略，加快完善城市群、都市圈现代化基础设施体系，扎实推进农业农村基础设施建设运维。依托基础设施打造新场景，培育新质生产力，着力构建新型电力系统，加快培育发展车联网、智能驾驶、新型能源体系等，有序发展低空经济、枢纽经济、通道经济，推动设施升级与产业变革双向赋能。

　　四是促进集成融合发展。加强基础设施一体衔接、跨领域协同联动、数智化转型升级。加快建设现代物流网，优化提升国家物流枢纽功能，补齐多式联运设施短板，推动多层次轨道交通融合发展，加强与枢纽机场高效衔接。统筹大型新能源基地与国家算力枢纽规划布局，在新能源富集地区，有序合理汇集算力设施、互联网骨干直联点等，促进新能源就近就地消纳。推动既有设施数字化改造，大力发展智能交通、智慧能源、智慧水利等，推动基础设施向数智融合体演进。

　　五是强化设施安全保障。提升基础设施应对极端风险和复杂挑战的能力，筑牢国家战略安全保障底线。健全多元化、韧性强的国际运输通道体系，确保粮食、能源资源、重要产业链供应链安全。加强安全风险评估和监测预警，重点实施公路安全韧性提升工程。加强事故状态下的电网互济支撑，强化跨区域电力余缺调剂和应急兜底保障。统筹流域防洪和局地灾害防御，强化防洪水库、河道及堤防、蓄滞洪区建设。合理提高重要城市和灾害多发地区关键基础设施抗灾设防标准，加强城市地下管网隐患排查和智慧监测，提升城市生命线安全运行水平，推进“平急两用”公共基础设施建设。

　　六是深化改革创新。健全重大基础设施建设协调机制和新型基础设施融合利用机制。深化综合交通运输体系改革，推进铁路体制改革、收费公路政策优化和空管体制改革。建设全国统一电力市场，建立健全电网适应高比例、大规模新能源接入的市场化交易机制，优化油气管网运行调度机制。健全重大水利工程建设、运行、管理机制等。加快推动基础设施建设和运行领域相关法律法规的制定和修订，完善新兴领域立法与修法。

　　（作者系中国宏观经济研究院院长）