防范应对自然灾害是一项复杂的系统工程，涉及思想认识、体制机制、制度规范、基层基础、方式方法、技术支撑、环境文化等方方面面。防范应对自然灾害能力不是单一方面要素的简单体现，而是不同方面因素相互关联、交互作用的综合结果。当前和今后一段时期，受新型城镇化深入发展和全球气候变化叠加影响，我国面临的灾害形势将更加复杂严峻。提高防范应对自然灾害能力，全力保障人民群众生命财产安全和社会大局稳定，重点应从以下五个方面发力。

　　以科学理念为引领。理念是行动的先导，有什么样的理念，就会有什么样的行动。理念正确，行动就有效；理念错误，行动就无效甚至产生负面后果。自然灾害防范应对理念是自然灾害防范应对方向、思路和举措的集中体现，具有战略性、纲领性和长远性，决定着防灾减灾救灾目标任务和政策举措如何设定。做好防范应对自然灾害工作，必须以科学的理念为引领，确保各项目标任务和政策举措在方向上对路。

　　首先，坚持人民至上、生命至上，这是做好防范应对自然灾害工作的根本价值取向。全心全意为人民服务是中国共产党的根本宗旨，坚持“两个至上”是这个根本宗旨在灾害防治非常态情景下的具体体现。安全稳定是老百姓解决温饱后的第一需求，是极重要的民生。面对自然灾害的威胁，我们必须坚定不移把维护人民群众生命财产安全摆在首位，把“不死人、少伤人、少损失”作为衡量工作成效的最高标准。其次，坚持总体国家安全观，这是做好防范应对自然灾害工作的思想统领。总体国家安全观是指导新时代我国国家安全工作的根本遵循和行动指南，其核心在于“总体”二字，体现了大安全理念，强调国家安全是全面、系统、整体的安全，涵盖政治、军事、经济、文化等众多领域。防范应对自然灾害是塑造和维护国家安全的重要组成部分，必须将做好这项工作置于国家安全工作大局中进行统筹谋划。最后，坚持人与自然和谐共生，这是做好防范应对自然灾害工作的基本原则。自然灾害的本质，是自然系统异常变化与人类社会相互作用下产生的灾害性后果，核心体现为人与自然关系的冲突与耦合。做好防范应对自然灾害工作，要求我们深怀对自然的敬畏之心，更加自觉地尊重自然、顺应自然、保护自然，与自然和谐相处。

　　以事前预防为重点。防范应对自然灾害是一个包含防灾、减灾、救灾等各个环节在内的全周期活动过程。预防是最经济、最安全，也是最根本、最有效的策略。国际研究表明，在防灾减灾阶段每投入1元，平均可减少约6—7元的救灾与重建成本。做好防范应对自然灾害工作，必须坚持预防为主，将常态防灾减灾作为基础性工作，努力以最小的安全成本获得最大的安全收益。

　　首先，坚持源头管控，将安全韧性要求贯穿城乡治理全过程。防范应对自然灾害覆盖城乡规划、建设、管理的各个环节，空间管控是从根本上降低灾害风险的基础性工作。做好空间管控，要求我们科学划定自然灾害防控区域，制定并严格执行禁止准入清单，强化安全选址和避让要求。积极推进在市县层级编制国土空间综合防灾专项规划，将相应的禁止、限制等管控要求嵌入国土空间规划和各类建设规划之中，从源头上减少灾害风险的发生。其次，加强灾害风险评估，构建灾害风险谱系。风险评估是做好灾害治理工作的基础和前提。做好风险评估，要求我们持续推进全国自然灾害综合风险普查，以自然灾害综合风险图谱为基础，与洪涝风险控制线、地质灾害重点防治区、地震重点监视防御区等相衔接，科学划定自然灾害防控区，强化灾害红线约束机制作用，把灾害风险情况作为区域人口分布、产业布局、工程建设等的重要依据。最后，强化工程治理，开展基础设施韧性提升行动。工程治理是实现灾害治理预防为主的“硬支撑”。做好工程治理，要求我们继续谋划部署一批自然灾害防治重点工程项目，提升工程设施的本质安全水平，合理提高重要城市和灾害多发地区关键基础设施设防标准，特别是对自然灾害重点防控区房屋、道路、桥梁等设施进行除险加固，对生命线工程等基础设施和学校、医院、养老院等人员密集场所提高抗灾设防等级并落实达标改造要求。

　　以社会共治为基础。与生产安全事故等点状事件不同，自然灾害通常是面状的事件，往往具有点多面广、多灾并发连发的特征，会对大范围的社会面造成冲击。防范应对自然灾害，不能依靠单个个体或局部地区，而是必须坚持社会共治，依托党的集中统一领导的政治优势、组织优势和社会主义集中力量办大事的制度优势，充分发动党政军民学各方力量，形成党建引领、多方协同、全民参与的体系化合力。

　　首先，加强党的领导。党的领导是做好防范应对自然灾害工作的根本政治保证。要积极推动各级党委、政府把防灾减灾救灾作为关系人民安危和国家安全的大事来抓，完善“党委领导、政府负责、部门协同、属地为主、责任到人”的责任体系，推动形成齐抓共管、协同配合的工作格局，切实把中国特色社会主义制度优势转化为防范应对自然灾害的制胜优势。其次，加强基层防线建设。基层是抵御自然灾害的第一线，既在第一时间遭受自然灾害袭击，又在第一时间防范应对自然灾害。应坚持大抓基层的工作导向，完善基层防灾减灾救灾体制机制和应急救援力量体系，强化应急场所建设和物资装备保障，抓好群测群防群治，激活自然灾害防治“基层细胞”。再次，发挥社会力量和市场机制作用。社会力量和市场机制是防范应对自然灾害的重要力量。应推动共建共治，支持和引导社会力量参与常态化防灾减灾和应急救灾工作，积极推进巨灾保险以及农业保险、居民住房灾害保险、商业财产保险、火灾公众责任保险等市场化制度见实效。最后，加强国际交流合作。灾害防治交流合作是服务外交大局的重要方面。需深度参与全球和区域防灾减灾救灾领域相关规则制定，深化与相关国家尤其是共建“一带一路”国家自然灾害防治领域的交流与合作，推动我国灾害防治高端装备和产品走出去，积极参与国际人道主义救援行动。

　　以制度建设为主线。制度是要求共同遵守的办事规程或行动准则，具有根本性、稳定性、可预期性，对防范应对自然灾害具有重要的指导和约束作用。制度要是好，能够充分弥补个体能力的缺陷和不足；制度要是不好，会把个人能力的缺陷和不足无限放大。做好防范应对自然灾害工作，既要依靠个体的综合素养和专业能力，更要依靠完善的制度规则，以制度规则的确定性有效对冲灾害风险的不确定性，不断增强自然灾害防范应对的制度化、规范化、程序化能力。

　　制度建设包括制定制度和执行制度两大方面。以制度建设为主线，做好防范应对自然灾害工作，既要制定好的制度、提高制度的科学性，也要落实制度、提高制度的执行力。一方面，要制定好的制度，推动各项制度更加成熟更加定型。制度规则是开展防灾减灾救灾各项工作的重要保障。应对照新形势下做好灾害防治工作新的任务和要求，做好制度规范的“废改立”工作，建立健全以突发事件应对法为统领、以自然灾害防治法为枢纽，融法律法规、政策文件、标准规范、预案方案等不同层面于一体的防灾减灾救灾综合制度框架，确保防灾减灾救灾各项行动有据可依、有章可循，切实解决防范应对过程中制度缺失或制度间相互冲突、模糊地带没人管或多头管等问题。另一方面，要增强制度执行的力度，把制度规范转化为做好防灾减灾救灾的思想自觉和行动自觉。制度的生命力取决于制度的约束力和执行力。要在全社会养成尊崇制度、遵守制度、维护制度的良好氛围，推动各级领导干部熟悉制度规则，严格落实规定要求，切实把相关制度规则转化为防灾减灾救灾的实际效能。

　　以综合施策为方法。现代治理的方法和工具灵活多样，包括行政的、法律的、经济的、文化的、科技的等各个方面。这些不同的工具和方法各有优势、相互补充，共同构成一个多样化的“工具箱”。现代社会的治理具有复杂治理的特征，单一工具无法解决所有问题，必须通过工具组合实现优势互补、协同集成。防范应对自然灾害同样具有复杂治理的特征，同样需要构建“工具箱”，根据不同灾害场景采取相应的治理工具，不断提升防灾减灾救灾工作的针对性和精准性。

　　首先，强化行政手段。集中力量办大事是我国社会主义制度的显著优势，是我们成就事业的重要法宝。防范应对自然灾害，需要我们充分发挥新型举国体制的优势，坚持党对防灾减灾救灾工作的全面领导，发挥基层党组织战斗堡垒和基层党员干部先锋模范作用，以强大的政治动员撬动广泛的社会动员，号令四面、动员八方，形成全国一盘棋的强大合力。其次，强化经济手段。坚持有效市场和有为政府相结合，是我国经济社会发展必须遵循的原则。防范应对自然灾害，同样要坚持让市场更有效、让政府更有为，推动市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进。要坚持政府推动、市场运作原则，发挥各类经营主体在灾害防治产业发展和科技创新中的积极作用，强化保险等市场机制在风险防范、损失补偿、恢复重建等方面的积极作用，逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制。最后，强化科技手段。现代科技的迅猛发展，为防范应对自然灾害注入了新的强大动能。应加强基础理论研究和关键技术研发，推动灾害防治领域科技创新和产业创新，推进大数据、云计算、地理信息等新技术新方法运用，提高灾害信息获取、模拟仿真、预报预测、风险评估、应急通信与保障等能力，不断提高防灾减灾救灾的科学化、专业化、智能化、精细化水平。

　　〔作者系中央党校（国家行政学院）应急管理研究院副院长〕