人口是经济社会发展最基础、最具活力的变量。当前，我国人口总体上进入减量发展阶段，呈现出少子化、老龄化、区域人口增减分化等趋势性特征。在整体的人口变化趋势中，人口流动是最活跃的因素，一个地区的人口变化，通常是由自然增长和机械增长共同决定的，甚至在一些地区，机械增长已经超过自然增长，成为人口变化的主导因素。

　　近年来，我国人口流动格局持续演变，呈现出人口流动规模趋稳、双向流动、省内为主、跨省缩减等特征。“十五五”规划纲要提出，要健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制。2026年5月，国务院印发《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》，标志着“公共服务随人走”从理念倡导进入制度实施阶段。如何顺应人口流动新趋势，破解公共服务资源供需错配的深层矛盾，让公共服务真正“随人走”，是推进以人为本的新型城镇化必须回答好的重大命题，也是新形势下提升国家治理效能、以人口高质量发展支撑中国式现代化的重要实践课题。

　　人口流动呈现新特征新趋势。近年来，随着新型城镇化持续推进、数字经济全面渗透和产业布局梯度转移，我国人口流动的规模、方向、结构和驱动逻辑均发生了显著变化。“人口随产业走、人才向优域聚”的规律进一步强化，同时又有了新特征。

　　从规模看，人口流动的广度与深度前所未有。第七次全国人口普查数据显示，2020年，我国流动人口达3.76亿人，10年间增长了约70%。人口抽样调查数据显示，2025年流动人口为3.58亿人。这表明尽管我国人口流动规模仍然很大，但人口流动强度在下降。同时，在人口减量发展背景下，“人户分离”特征显著，流动人口已成为影响区域人口分化格局的重要因素。如此规模的人口在空间上持续流动，对传统按户籍配置公共资源的模式提出了重大挑战。

　　从方向看，人口流动正从单向集聚转向多元分流。以往，我国人口主要从中西部地区向东部沿海地区、从农村向城市单向流动，近年来逐步转变为农村到城市、城市到城市的双向流动并存格局。一是东部集聚效应依然显著。长三角、珠三角、京津冀等东部城市群仍然是人口主要流入地。2025年，全国人口净流入前五个省份依次为广东、浙江、江苏、重庆和上海，分别净流入50万、38.9万、22.7万、11.5万和10.85万人。二是中西部省份人口回流趋势持续强化。近年来，返乡创业群体持续壮大，截至2025年底，全国各类返乡创业人员累计超过1510万人。中西部地区省会与产业城市的人口吸引力提升，就业与创业本地化进一步夯实了中西部人口的留存基础。三是省内就近流动逐步取代远距离跨省流动。2025年，外出农民工中省内流动占比升至62.4%，比2020年提高了约4个百分点，就近就业与就近城镇化加速推进。这种多元分流的新格局，要求公共服务资源配置必须具备更强的动态响应能力。

　　从逻辑看，人口流动正从就业单轮驱动转向就业与生活双轮驱动。一是产业与就业机会仍是核心牵引，人才向高能级产业城市集聚的特征更加明显。先进制造业成为人口吸附主阵地。据有关机构发布的2025年我国城市竞争力排名，受益于其新兴产业的快速发展，安徽合肥和四川成都在增长潜力的榜单中首次跻身前三。二是数字赋能催生“生活优先”流动新趋势，生活品质与成本对流动决策的影响上升。远程办公与数字平台的发展，使劳动者可以在保持一线城市收入水平的同时，迁往生活成本更低、环境更宜居的地区。当“用脚投票”的逻辑从“哪里能挣钱”扩展到“哪里好生活”，公共服务便不再是人口流动的被动结果，而日益成为影响人口流动的主动变量。

　　从流动群体看，灵活就业者和数字游民加速涌现。一是新就业形态群体规模持续扩大，成为流动人口中的新生力量。新就业形态主要有两大类，即基于位置的就业和基于云端的就业。基于位置的就业群体呈现“全国覆盖、东密西疏、农村向城市流动”的区域分布特征。知识服务、直播电商等云端就业方式则彻底打破了地域限制，流动自由度大幅提升。二是数字游民加速反向流动，推动人才与消费向中小城市及乡村下沉。依托数字技术实现远程办公的数字游民群体，形成“生活优先、按需流动”的全新迁移模式，成为流动人口的新增长极。

　　优化公共服务资源配置面临三大难题。从现实情况看，人口流动格局已发生深刻变化，但公共服务资源的配置机制尚未完全跟上。《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》是国家层面首次围绕常住地提供基本公共服务出台的专门文件，明确“逐步消除基本公共服务与户籍挂钩因素，促进未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务”。但在人口流动新格局下，政策落地面临三大结构性难题。

　　流入地“接不住”与流出地“空得慌”，公共服务资源配置存在空间错位。人口流入地公共服务资源供给不足与流出地公共服务资源闲置并存的深层次原因，在于传统上基于户籍制度的公共服务资源配置机制难以适应人口流动新格局的需要。2025年，我国常住人口城镇化率为67.89%，与户籍人口城镇化率约有18个百分点的差距，有超过2.5亿人长期在城镇生活但未落户。以教育为例，全国义务教育阶段随迁子女在校生规模庞大，但现行教育经费配置以静态基数核定、按行政区划固化分配为主，尚未建立与学龄人口流动相衔接的动态调整机制，难以满足人口流入地实际需求。人口流入地的学校、医院等设施严重不足，而人口流出地大量校舍、医疗设施闲置，这种空间错配是公共服务资源配置面临的最直观的困境。

　　财政转移支付“人走钱不走”，资金配置制度存在一定程度的滞后。中央对地方转移支付仍主要依据户籍人口和历史基数分配，未能充分反映人口动态流动情况，导致“人走钱不走”的错配困境。2025年，中央对地方转移支付规模再次突破10万亿元，达到10.18万亿元，获得转移支付规模最大的两个省份为四川（6820亿元）和河南（5944亿元），但两省份2025年常住人口分别较上年减少46万人和41万人。与此形成对比的是，2025年广东和浙江两省份常住人口分别增长了79万人和31万人，获得的转移支付规模分别约为2661亿元、1451亿元。这种“人口向高增长地区流动，资金向人口减少地区倾斜”的逆向错配，导致流入地公共服务责任与财力支撑不匹配。这是公共服务资源配置政策落地最核心的瓶颈。

　　“人户分离”下的信息孤岛，服务触达存在治理盲区。大量未落户的常住人口处于“人户分离”状态，导致信息碎片化，服务可及性较弱。一方面，人口底数不清与系统孤岛并存，精准识别的难度加大。公安、人社、教育等系统缺乏互联互通，大量未落户人口难以被精准识别，服务触达面临“找不到人”和“人找不到服务”的双重困境。另一方面，社保与居住权益跨区域接续不畅，“流动即重置”的痛点较为突出。大量新就业形态劳动者未被现行社保体系有效覆盖，居住证年限、社保缴费记录等跨域累计规则尚未统一，流动后原有权益难以平移，形成事实上的“权益损耗”。此外，公共服务资源供给成本与财政事权存在错配，流入地供给动力受限；区域协同探索尚处于局部试点阶段，尚未形成可复制、可推广的全国性制度框架。

　　技术发展为从“人找服务”到“服务找人”赋能。破解上述三重难题，既需要制度层面的深化改革，也离不开技术手段的有力支撑。大数据、人工智能、区块链等新技术的快速发展，正在从人口监测预测、服务供给、跨区域衔接等多个维度，为优化公共服务资源配置提供前所未有的机遇。

　　大数据与人工智能赋能人口流动监测预测。随着新一代信息技术的广泛渗透，海量高频率、高精度、广覆盖的人口活动数据持续生成。这些数据具有四大优势。一是时效性强。手机信令数据可实现小时级甚至分钟级的更新频率，能够近乎实时地捕捉人口空间分布变化。二是空间精度高。可将人口位置信息精确到百米乃至十米级别，满足区县、街道甚至社区层级的精细化分析需求。三是覆盖范围广。截至2025年末，全国移动电话用户总数达18.27亿户，移动互联网用户突破16亿户，高频位置数据能够覆盖绝大多数常住人口。四是多维度关联。高频数据可关联位置、通信行为、消费支付、交通出行、社交网络等多个维度，为人口流动的动因分析和趋势预测提供了丰富的交叉验证信息。构建基于多源高频数据的人口流动监测体系，精准测算教育、医疗、保障房、养老设施等资源缺口，实现公共服务资源前置布局、精准补位，是从源头化解人口流动与资源错配问题的关键路径。

　　数智化正在重塑公共服务供给流程。数智化技术的应用将服务发起端从用户侧迁移至治理侧，实现精准定位与主动触达。截至2025年底，全国一体化政务服务平台已联通31个省（自治区、直辖市）、新疆生产建设兵团和46个国务院部门政务服务平台，接入1391项国务院部门及520多万项地方政务服务事项。全国已实现140项高频政务服务事项“跨省通办”。随着人工智能大模型在更多政务场景落地，越来越多的政务服务可实现需求智能感知与精准推送。这一范式转型正是破解“人找不到服务”困境的关键路径。

　　区块链与数字化打通跨区域服务衔接。区块链与跨域数据协同以“数据随人走、权益随身带”为核心，逐步消除社保、医保等公共权益转移的制度和时空障碍，精准破解“人走钱不走”与“权益不可接续”等难题。在医保领域，2025年底，全国跨省联网定点医药机构达65.58万家；全国住院费用跨省直接结算1582.3万人次，门诊费用跨省直接结算2.92亿人次。电子社保卡已在全国全域覆盖，电子居住证已在京津冀、长三角、粤港澳大湾区部分城市试点互通互认。长三角地区依托数据共享体系，已实现300余项政务服务事项全程网办。这些实践为财政转移支付与公共服务供给精准匹配人口流动提供了可行路径。

　　以制度创新释放技术红利。技术提供了工具和可能，但将技术红利转化为制度效能，还需要系统性的制度创新。

　　构建基于多源高频数据的人口流动监测体系，破解公共服务资源配置错位难题。立足国家数字治理和人口动态监测改革要求，依托现有政务数据共享体系，构建国家级多维度人口流动监测体系。一是建立高频数据汇聚机制。由统计、公安、人社、卫健等部门牵头，合规整合脱敏电信信令、交通出行、居住证登记、社保参保异动等动态数据，构建全国统一、实时更新、多维关联的人口流动数据库。二是搭建人口流动智能化监测预警平台。平台嵌入人口趋势研判、空间匹配分析功能，精准测算教育、医疗、保障房、养老设施等资源缺口。三是深化监测数据成果应用。将常住人口动态数据对接中央财政转移支付测算体系，常态化校准民生领域资金分配额度，实现公共服务资源前置布局和精准补位。

　　构建“钱随人走”的动态调资机制，破解资金人口配置错位难题。紧扣常住地公共服务供给改革导向，优化财政民生资金分配规则，建立适配人口动态流动的资金保障体系。一是优化转移支付核算权重。在教育、医疗等人口高关联民生领域，试点提高常住人口核算权重、下调户籍人口和历史基数权重。二是建立常态化动态校准机制。依托国家级人口流动监测平台，按季度、半年度动态调整专项转移支付额度，打通预算中期调整通道，实现财政资金精准随人口流动流转。三是健全存量资源跨域盘活机制。全面摸排人口流出地闲置校舍、医疗设施等公共资产底数，通过划转、置换、市场化运营等方式盘活存量，统筹用于人口流入地公共服务设施增量建设，形成“增量资金随人走、存量资源随人调”的配置格局。借鉴生态补偿和粮食主产区横向补偿经验，在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等主要人口流入区域率先试点。

　　构建数智化的服务接续体系，破解“人户分离”下的权益接续断层难题。依托全国一体化政务服务平台，打造智能化、可接续、无壁垒的常住地服务保障体系。一是全面深化电子居住证数字化赋能。打通就业、社保、教育、医疗、住房数据共享通道，拓展“凭证即享”服务场景。推动都市圈、省域内居住年限、社保记录互认累计，运用区块链技术实现跨区域权益自动核验、无缝接续。二是建立灵活就业群体去“挂靠化”参保机制。以居住证加平台收入流水为有效参保依据，打通医保异地结算与公租房申请的“最后一公里”。持续拓展教育、医疗、社保、住房、救助等高频事项“跨省通办”范围，打通异地服务办理堵点。

　　构建分区分类精准施策机制，夯实人口流动公共服务资源适配保障。立足我国人口梯度流动、区域承载能力差异化特征，建立分区分类、梯度推进、精准适配的保障落地机制。一是优化超大特大城市梯度供给模式。落实国家推行常住地提供基本公共服务相关政策要求，严禁设置学历、职称、纳税等隐性准入门槛，循序渐进投放公共服务资源，科学防范短期资源挤兑风险。二是压实中心城市集聚保障主体责任。推动二线省会、重点中心城市全面实现常住地公共服务全覆盖，重点保障随迁子女全学段教育、灵活就业人员社保、公积金参保需求。三是差异化夯实县域与产业节点城市保障能力。县域重点盘活闲置公共服务资源，兜底留守群体服务，保障返乡创业人员基本权益；重点产业节点城市前瞻布局教育、医疗、保障房配套，严格落实建设用地指标与常住人口增量挂钩机制，实现产业落地、人口集聚、服务提质同步推进。

　　（作者分别系国家信息中心经济预测部副主任、人口监测预测与责编发展政策研究室主任）

（责编 ：郑继民）