根据国家统计局数据，截至2022年底，全国60岁及以上老年人口有2.8亿（占总人口的19.8%），其中，农村老年人口有近1.3亿（占60岁及以上的老年人口的46%）。2024年最新数据显示：全国65岁及以上的老年人口占比从2022年的14.9%升至15.4%。以上数据均突破了14%的深度老龄界线，意味着我国在2000年正式进入老龄化社会后，仅用了24年就迈入了深度老龄化社会。为应对深度老龄化带来的挑战，增进老年人福祉，国务院于2022年2月发布《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，提出大力发展银发经济的要求。2023年12月，中央经济工作会议把“发展银发经济”作为2024年的重点经济工作之一。2024年1月，国务院办公厅印发《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（以下简称《意见》），宣告我国首部“银发经济”政策文件出台。这项专为发展银发经济的文件将银发经济定义为向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和［1］。其内涵横跨生命周期的未老阶段和老年阶段，因而银发经济也就包括备老经济和老龄经济两大部分，涉及面广、产业链长、业态多元、潜力巨大。

　　《意见》将“提升农村养老服务”列入发展银发经济的七个急难愁盼的民生事业之中，并提出定向发力解决老年助餐、居家养老、老年健康服务、养老照护服务、老年文体服务、农村养老服务等基本养老服务中的短板弱项。2024年中央一号文件进一步提出：健全农村养老服务体系，因地制宜推进区域性养老服务中心建设，鼓励发展农村老年助餐和互助服务。从现实来看，农村养老是整体养老服务的短板，也是整个养老服务体系建设的当务之急。在家庭养老功能相对弱化和机构养老成本偏高的背景下，能够满足农村空巢老年人日常生活多种需求的农村互助养老，日益成为补齐农村养老服务短板的重要选择［2］。

　　从过往实践来看，2008年河北肥乡的农村互助“幸福院”是我国最早出现的互助养老模式。自国务院于2011年提出要探索“新型农村互助养老”模式，2017年要求“大力发展农村互助养老服务”以来，全国各地纷纷挖掘当地资源，因地制宜地创新推出各具特色的互助养老模式。根据制度化程度的不同，这些模式可分为社会慈善型、血缘姻亲型、地缘型、时间储蓄型和幸福院型等［3］。然而，虽然农村互助养老模式颇受欢迎，且在农村地区遍地开花，却建立容易、生存困难。有研究者对多地农村互助养老进行持续追踪，发现面临的困难主要集中在老年人参与不足、组织和运营不佳、社会连带效应有限、资源筹集能力薄弱等方面［4］。有的基层政府认知理解存在不足，将互助养老简单化为完成类似“幸福院”硬件建设的政治任务［5］；政策实施的匹配度不高，互助养老政策陷入认知脱嵌、文化脱嵌、组织脱嵌和政策脱嵌等结构性困境［6］。若要实现农村互助养老的可持续发展，亟须高效合理配置农村社区的社会关系和社会资源［7］。我国农村养老服务的特点是政策驱动型发展［8］，作为政策性准公共产品的农村养老服务，要想行稳致远、供给有效，前提条件是政府能够出台适切的保障政策［9］。农村互助养老是基于互惠原则的非正式福利供给方式［10］，其互助基础因政府的介入而更为坚实，政府的资金、制度及政策支持等是其长效运行的重要保障［11］，因而发挥“有为政府”作用是理所当然。

　　“有为政府”是有所为、有所不为、善于作为的政府；与之对应的“有效市场”则是指可以借助价格传导机制优化资源配置、实现帕累托最优的市场［12］。根据《意见》提出的“推动有效市场和有为政府更好结合”要求，本研究重点探讨的问题是，站在政策支持的视角看待农村互助养老，当前政府支持农村互助养老的政策有什么特点，存在什么问题，在大力发展“银发经济”背景下，需要如何进一步优化农村互助养老的政策支持。

　　1.发展银发经济的现实意义。长期以来，人口老龄化被视为逐渐增大的经济社会发展负担，老年照护、医疗支出、社保（养老、医保等）资金等压力的增加，确实不容小觑。消解人口老龄化带来的负面影响，需要建设或完善年龄友好型社会。根据《意见》精神，发展银发经济是对积极应对人口老龄化国家战略的充分呼应和行动落实，将“预备于老”的相关产业纳入银发经济范畴，在未老阶段进行物质和财富储备、健康管理，为老年阶段的积极养老做好有机整体统筹谋划［13］。因此，《意见》围绕老年人多样化需求，提出强化老年用品更新、打造智慧健康养老新业态、发展抗衰老产业、丰富发展养老金融产品、推进适老化改造等七大潜力产业［14］。由此，可将发展银发经济的现实意义理解为：将人口老龄化引发的困境或难题，转变为通过创新开发产品、丰富服务内容选择带来的市场机会和积极工作机会，不仅实现积极老龄化，增进老年人福祉，而且创造新的经济增长点、满足更丰富的消费需求。

　　2.国际银发经济发展经验。通过国际银发经济的实践经验可以发现，银发经济在不同时期有着不同的内涵和重点。比如，日本银发经济的发展经历了银发服务、银发服务+银发产业、整个经济和产业银发化三个阶段。起步阶段优先发展银发服务，进而带动银发产业发展，再向更高级形态发展。每个发展阶段，政府的制度建设和财政支持责无旁贷，只是不同时期发挥的作用不一样。如果说日本的银发经济重点在于时间维度上的纵深发展，那么欧盟的重点就是在空间维度上不断扩大银发经济涉及的部门和行业。欧盟理事会（CEU）曾在2007年给银发经济下的定义是：为老年人提供的各种商品和服务，包括帮助老年人保持工作、积极社会参与等延长社会性功能的志愿工作。［15］2015年，欧盟委员会（EC）把“与超过50岁以上人口及人口老龄化有关的公共和消费支出引发的所有经济活动”定义为银发经济［15］。2018年，在第一份关于欧盟银发经济状况的综合报告中，欧盟委员会（EC）认为银发经济不仅限于银发经济市场，还包括许多现有行业的产品和服务的交叉部分，以及生产和提供产品与服务的行业或经济部门［15］。从国际社会相关实践看，银发经济是一个逐步推进发展的过程，而且随着推进程度的加深，涉及的行业或经济部门也逐渐扩大。

　　3.我国银发经济发展的阶段性特点。我国银发经济的发展场景与国际先进经验类似，未老阶段和老年阶段商品与服务的生产、消费和贸易活动，需要政府、社会、市场等多元主体跨行业跨部门共同参与。银发经济的推动和参与是一个循序渐进的过程，尤其是在消费水平比较低的农村地区，更要分步稳妥推进。养老事业和养老产业代表着我国积极应对人口老龄化国家战略的两个既交叉又分异的不同阶段，前者由有为政府主导，后者由有效市场主导。但是，目前养老产业发展还存在不足，应增强养老产业的社会化和产业化趋势，构建“银发经济”发展新动力［16］。这个增强社会化和产业化趋势的过程，可视为连接“事业”和“产业”的过渡阶段。因此，根据国家支持政策和财政投入力度的不同，大致可以将我国银发经济发展划分为三个特色阶段：产品化阶段、商品化阶段和产业化阶段。

　　产品化阶段的主要特点是，将被忽略不见的服务和投入产出视为劳动产品，这样有利于计算成本，为后续商品化奠定基础。该“产品”有成本无利润，如家人、邻里以及社区和志愿者的照护服务，政府的软硬件投入等。因此，产品化阶段政府需要承担与投入的最多，政府也往往以老龄事业、养老服务事业的方式进行投入产出。

　　商品化阶段的主要特点是，将相关服务和投入产出视为可交易的商品，这样有利于释放产品的交换价值，使消费者的获得与支付方式丰富多元，为后续产业化奠定基础。一般这种商品多为低偿或普惠式服务，其服务主体为非营利组织、社会企业或企业。这一阶段，政府让渡部分服务功能给社会，保留软硬件投入功能，并加强政策监管和规制的力量。

　　产业化阶段的主要特点是，将某种产品或服务作为一个产业进行开发和生产，企业通过规模化生产和销售实现利润。这样有利于以市场化的手段构建完整的产业链，形成独具特色的为老服务产业体系，达到产业发展和增长的目的。这一阶段，政府谨守与企业的边界，通过法律和政策实行监管和调节，以边界的约束发挥“有为政府”职能，协同“有效市场”达成制度安排。

　　需要指出的是，上述三个阶段只是为了作出特色区分而大致划分的，实践中由于我国养老服务存在城乡之间、东中西部不同地域之间供需结构不平衡的问题［17］，发展银发经济的三个特色阶段并非直线向前发展，而有可能在某个时间或者空间同时存在、交叉混合发展。但是，在政策支持上则体现了从侧重以“有为政府”为主导向“有效市场和有为政府更好结合”的总趋势。

　　学界关于农村互助养老方面的研究比较丰富，但是对农村互助养老政策支持本身的研究并不多。董才生等［18］以史密斯政策执行过程模型为分析视角开展邻里照护政策研究，发现由于邻里服务效能不足、守望相助风气式微等原因，导致邻里照护政策社会基础不足等制度困境，并据此提出相应的政策调适路径。王辉、陈筱媛［19］构建了一个包含有政策创新属性、政策创新空间、政策创新行动者、政策创新目标等要素的地方政策创新整合性四重机制解释框架，进行互助养老政策创新的比较研究。王辉、刘芝钰［20］运用扎根理论研究方法构建基于“政策动力—政策工具—政策网络—政策机制”的四维分析框架，从理论层面研究挖掘现有农村互助养老政策背后的信息，构建出一套指导农村互助养老实践的政策运行框架。

　　上述研究要么从实践问题到政策建议，要么就政策论政策，使得关于农村互助养老政策的研究或具感性特色，或具理性色彩，而将二者有机结合进行整体关照的研究则较为匮乏。亟须感性理性兼具、站在政策支持的视角看待农村互助养老实践的研究，即深入探究政策选择、政策实践以及政策实践产生的社会效果，并以此反推，如果要取得某种社会效果，该如何优化相关政策支持。由于公益性决定了农村互助养老的供给方向［21］，针对农村互助养老的社会福利政策是一系列支持政策的核心，通过社会福利政策的实践分析，能发现当前的政策特点与实践境遇，也能为政府的相关支持政策提供目标和优化建议。

　　理论意义上的社会福利政策框架大致包括分配基础、分配内容、输送策略和筹资机制等相互依存的维度［22］（P78）。分配基础是决定哪些社会成员可以从政策支持中获益的指导性原则，即社会福利分配的“对象”是谁，此处强调的不是谁具有福利资格，而是谁可以实际获益，因为仅具备福利资格并不等于就能够实际获益。传统的分配内容主要包含现金补助和实物补助，随着政策不断推陈出新，出现了更多的替代选择，诸如机会、服务、福利券、扣抵税额和权益等形式延伸了传统的分配内容。输送策略是社会福利政策贯彻落实的载体，指的是社区中的福利提供者之间以及福利提供者与福利获得者之间的组织安排，广义讨论的是公部门直接提供服务还是公部门与私部门签订契约委托私部门间接提供服务，狭义讨论的是服务由营利机构还是非营利机构提供。筹资机制，包括资金来源和转移支付，前者主要有税收（政府）、捐赠（社会）和收费（市场）三种途径；后者主要讨论获得经费、使用经费的过程，将分配内容通过福利输送系统传递给福利获得者的过程，也是经费的转移支付过程［22］（P84—86）。

　　农村互助养老作为一种养老模式，存在于银发经济的不同发展阶段，相应的政府支持政策在不同阶段也有不同的侧重和特色。本研究以J省X市颐养之家为典型案例，通过分析政策的分配基础、分配内容、输送策略和筹资机制，分别探讨四个问题：（1）当前农村互助养老的福利对象是谁（who），即如何认定。（2）农村互助养老的分配内容是什么（what），即提供什么服务。（3）农村互助养老的输送策略是什么（how），即如何组织和输送服务。（4）农村互助养老的筹资机制是怎样的（where），即资源从哪里来。在此基础上，分析当前农村互助养老模式所处的银发经济发展阶段及其特点，探究以银发经济推动农村互助养老实现有效市场与有为政府更好结合的政策支持，为发展高质量农村互助养老模式提供决策参考。

　　本研究以具有全国性影响且在J省作为标杆推广的农村互助养老模式作为案例，具有典型性和代表性。2017年，J省X市“颐养之家”这一农村互助养老模式得到了中央领导的肯定批示，并先后被《新闻联播》《光明日报》《人民日报》等多家媒体报道，2020年12月入选第二批全国农村公共服务典型案例。课题组从2017年就开始关注这一研究案例，主要通过四个渠道收集相关素材信息：（1）多次通过现场走访和网络交流与市、县级民政部门和乡镇相关负责人进行结构式访谈，获取历年来相关政策文件和颐养之家的资料；（2）深入农村与村“两委”负责人、颐养之家工作人员和“入家”老人交流，掌握一线的具体信息；（3）收集中央媒体以及省、市、县各级媒体对颐养之家的报道材料；（4）收集省级民政系统对农村互助养老的政策规定与规划要求。

　　本研究采用个案研究法，通过文献法广泛收集有关资料，采用结构式访谈详细了解、整理和分析农村互助养老福利政策的发展过程、关键性因素及其相互关系，以形成对农村互助养老福利政策全面深入的认识和结论。

　　根据2021年X市人大常委会通过、J省人大常委会批准的《X市颐养之家条例》，颐养之家的定义是：在老年人居家养老的基础上，由政府主导、村民委员会管理的为老年人提供助餐、文体娱乐、日间照料和精神慰藉等服务的公益性养老服务模式。从定义上看，X市的农村互助养老模式已经涵盖了《意见》中提及的七大急难愁盼民生事业中的大部分。

　　1.分配基础：从兜底保障向兼顾适度普惠转变。分配基础是对福利政策的资格标准进行可操作化定义的指导方针，体现出政策制定者的价值选择。在X市颐养之家，本地户籍的农村老年人均可“自愿加入，自愿退出”，对互助养老受益对象的设定操作化为四个指标：（1）年龄标准：年满70周岁。（2）家庭状况：主要面向无子女或子女在外务工、创业的留守、独居及困难老人家庭。（3）身体状况：健康状况正常，生活能够自理，不接收精神病、传染病患者，以及病残、卧床不能行走等生活不能自理的老人。（4）“入家”的老年人需自缴200元/月的费用。

　　X市农村互助养老的福利受益对象选择标准体现出注重社会效益的价值选择，政策执行过程展现出从兜底保障向兼顾适度普惠转变的趋势。2019年发布的《X市补齐农村养老服务短板的实施意见》突出兜住底线这个政策目标。在兜底有余的同时提供适度普惠的福利。一些有条件的地方，采取差异化缴费方式把小于70岁的老人及农村留守儿童纳入颐养之家供养范畴，跟随老人生活的留守儿童，按50元/月收费标准一并接纳。

　　2.分配内容：从有限且具体向多样化转变。分配内容的种类和范围是福利政策涉及的重点问题。2016年X市市委办、市政府办印发的《关于在全市农村推行“党建+颐养之家”工作的指导意见》以及2021年《X市人民政府关于贯彻落实〈X市颐养之家条例〉的实施意见》均设定了农村互助养老的分配内容。

　　分配内容主要由三部分构成：（1）货币补助。系政府提供的给受益对象的补助，其标准为每个月市、县（区）两级财政各补贴100元、50元，乡（镇）、村自筹解决50元。（2）运营服务。系运营部门以服务方式提供的福利，主要包括：助餐服务，根据老年人意愿、时令变化等制定食谱，为有送餐上门需求的老人提供送餐服务；硬件建设与维护，保证服务站点外部设备“七个一”、内部设备“九有”的标准化配置，为“入家”老人创造洁净环境；安全服务，明确食物中毒、火灾等突发事件的救护原则、程序和措施等，为“入家”老人办理意外伤害险。（3）延伸服务。系依赖多元社会主体参与才能稳定提供的服务。包括精神慰藉、医养服务和免费代办等其他延伸服务，需要运营方链接资源，并提出原则性要求。

　　X市颐养之家服务内容的设定体现出注重社会控制的价值选择。福利内容呈现从有限且具体向多样化转变的特点。对设施配置和基本用餐服务等可控项规定得非常具体，对诸如精神慰藉、医养服务、其他延伸服务等不可控项提出了原则性要求。随着X市开发出吃住一体式颐养之家，实施“晓康诊所”推广工程，颐养之家的福利内容从最初始的硬件方面，逐步走向对服务项目、人文关怀、情感慰藉等方面的多元化发展。

　　3.输送策略：从公部门主导向跨部门合作转变。输送策略的选择是福利政策方针得以实现可操作化的基本前提。2016年，X市《关于在全市农村推行“党建+颐养之家”工作的指导意见》确定福利输送的原则是：“市县指导、乡镇领导、村级主导、部门支持、社会参与”。《X市颐养之家条例》第五条规定，市、县（区）政府负责工作统筹以及扶持政策的研究、制定。乡（镇）负责本辖区组织实施，村“两委”负责日常管理，由此形成一个以“党建+”为基础，政府主导、社会参与的农村互助养老福利输送体系。

　　实践中，X市颐养之家的输送策略是行政规制的垂直安排。上层是资源整合和输送层次，以各级党委及相应的政府部门为主体；下层是近距离的资源汇集与服务输送体系，以村“两委”为主体。（1）资源整合和汇集方面，党委通过“党建+”，引导市、县等政府组成部门协同助力，挂点联系颐养之家的机关、企事业单位对接互助养老需求，帮助解决资金、场地、管理等方面的实际困难；基层党组织则将“党建+颐养之家”工作纳入考核内容，党员轮流在颐养之家劳动、开展志愿服务、组织主题党日活动等，丰富互助养老的人力资源。（2）资源输送方面，政府部门宏观上布局福利输送的地理网络，为颐养之家选址布点，制定服务站点的建设原则和标准，负责每个站点的建设资金，建立督查常态化机制。（3）近距离服务输送方面，指定1名村“两委”干部，负责颐养之家日常运营，雇佣村民做饭和维持日常卫生；做好规范运行、建章立制、安全监管三项工作；培育“家人”自我组织自我管理能力，促使颐养之家由他组织管理向自组织管理转变。

　　X市颐养之家输送策略体现出注重输送效率的价值选择，为确保福利送达的快捷有效，代表政府公权力的村“两委”被推向了福利输送的第一线。此外，注重培养老年人自我管理服务能力，待运行较为成熟后，开始培养社会或私域力量参与进来，有意识地推动服务输送从公部门向跨部门合作转变。

　　4.筹资机制：政府财政支持为主，老人自付和社会捐赠为补充。筹资机制主要涉及资金来源，是相关福利政策得以顺利实施的物质基础。2016年，X市出台《关于在全市农村推行“党建+颐养之家”工作的指导意见》，颐养之家采取“政府补助、村级配套、社会捐助、老人自缴、自我发展”相结合的筹资方式。2021年，《X市人民政府关于贯彻落实〈X市颐养之家条例〉的实施意见》提出，建立稳定的财政补贴制度，完善政府补助、社会捐助、个人缴费相结合的经费筹措机制。

　　财政投入方面，主要用于两点，一是给“入家”老人的补助，二是颐养之家的建设改造费用。建成以后的运营费用，由乡村两级负担。社会捐助方面，主要是向本土民营企业家、社会团体和社会各界爱心人士募捐。自养降成本方面，一是节省场所租金，二是节省开支，市级层面定点配送米、面、油等大宗生活品，县（区）定点配送蔬菜、食盐等，鸡蛋蔬菜、咸鱼腊肉等由颐养之家菜园提供和老人从家里自带。村级经济收入方面，重视发展村级经济为颐养之家奠定经济基础，依托颐养之家食堂对外提供服务，增强颐养之家的自我保障能力。

　　从资金来源结构看，X市出台的相关政策法规均鼓励建立多元化的资金来源渠道，然而从2016年开始至今，颐养之家的资金来源还是以政府财政为主，老人自付和社会捐赠仅是重要补充，说明颐养之家的资金来源渠道相对单一且固定，体现出在设计颐养之家筹资机制时以政府为主导的特点，这一选择使整个福利政策体系呈现“上级出钱、基层办事”的特点，也使得在供给服务时侧重“花更少的钱办更多的事”。

　　1.分配基础方面，存在应收尽收与参与不足的矛盾。从分配的广度和范围来看，福利政策的分配基础可分为普及型与选择型两类。普及型是指所有人基于个人权益都能够享有的福利，选择型是指依据不同需求来提供福利，即所谓的设定条件对社会福利分配的对象进行选择［22］（P84）。虽然政府的出发点是希望颐养之家能覆盖足够多的农村老年人，只要符合“入家”条件的就应收尽收。但是目前的受益对象显然不是普及型而是选择型，这种选择是颐养之家与适合“入家”老年人之间的双向选择。

　　颐养之家“入家”条件的设置，使得一些有意愿但不符合条件的农村老年人得不到受益机会。主要包括两类人：一是失能、半失能的老人，他们即便有意愿也无法“入家”；二是60—69岁的老年人被排除在外，只能按照普惠式服务的价格“入家”；三是不愿意或无能力支付200元的自缴费用，又达不到政策照顾的那部分农村老年人。此外，由于福利的核心功能是使人获得原本自己无法获得的那部分［22］（P3），当所供非所求时，一些人可能拒绝选择该福利。比如，一些农村老年人由于不满意互助养老服务质量、对需求的回馈不及时、难以有效衡量公平性等问题，可能对互助养老产生消极看法，选择不参加［23］。据X市民政部门介绍，该市尚有七成多的老人不愿或不能“入家”。

　　2.分配内容方面，存在选择自由与供给单一的矛盾。福利政策主要是围绕政策目标而制定出来的，在保证分配内容落实的同时，还要兼顾福利获得者的基本权益。所谓基本权益，指的是在不同形式的分配内容中，福利获得者可根据自身需要拥有不同程度的选择自由。选择自由的前提是有多个选项可供选择。就养老服务而言，兜底型养老与普惠式养老的区别就在于前者供给相对单一、选择空间较小，而后者选择空间较大。

　　分配内容应该是不同形式的、多样多元的，虽然存在差异，却具有可转移性［22］（P173）。目前颐养之家的分配内容是只能提供运营主体（村“两委”）能提供的服务内容，相对单一。每人每天伙食标准限定10元钱，只能保障“吃得饱”，但不能确保“吃得好”，大部分颐养之家的设备也较为简单，缺少空调等必需的设备，条件要求较高的助浴、助洁、助急、助行、代购代办、康复护理、精神慰藉等功能离完全实现也还有一定的距离。更多的诸如机会、服务、福利券、扣抵税额等分配内容还较为鲜见，分配内容之间的可转移性也无从谈起，从而不能有针对性地提供服务［24］。重供给轻需求导致供需失衡，没有实现分配内容的有效供给［25］。

　　3.输送策略方面，存在自组织互助与浅层互助的落差。输送策略涉及服务系统的整体构成、服务部门之间的联系、设施的地点、员工的才干和人手数量、公共与私人的支持等，以及社会福利的提供者和获得者之间可供选择的组织安排［22］（P86）。需要政府、市场、社会三方合作，通过政府推动、企业经营、专业社会组织赋能、枢纽型社会组织管理等方式将互助发展正式化、规范化［26］。在公私部门良好合作的背景下，农村互助养老才有多种福利输送的组织安排可供选择。

　　X市颐养之家服务系统的整体构成与党建工作深入融合，形成了“党建+颐养之家”的全新模式，具有鲜明的公部门组织安排色彩，确保了福利输送的效率，却也因为以政府为主导的纵向秩序整合机制，容易使村“两委”、村民等主体处于边缘位置［27］。故而颐养之家即使重视纳入跨部门力量参与其中，有类似“时间银行”的积分兑换机制，还鼓励老年人自我管理，但是这些措施和机制所依托的组织自主性不足，专业性匮乏，尚处于鼓励、引导或初建阶段，在实际运营中还是作为衬托的“绿叶”，而非“红花”本身，容易陷入“低度组织”“准组织化”并存的组织化困境［7］。标准的互助养老应具有自我管理、自我约束的自组织互助属性［28］，与之相比，颐养之家尚属于浅层次的互助。作为承担福利输送主要责任的运营主体，可以有多元的组织形式，包括社工机构、企业、村“两委”、基层社会组织、基层政府等［29］。与当前农村互助养老现状相比，落差不仅在于自组织发展的不足、低成本服务资源的不足，还在于运营主体的单一（主要靠村“两委”）和专业性（专业化市场化机构）不足。

　　4.筹资机制方面，存在多元结构与简单结构的落差。筹资机制主要涉及资金来源渠道、拨款规则、目标确定和时间选择等所需的行政条件。目前X市颐养之家的筹资机制以财政为主、社会捐赠为辅，发挥作用的主体还是政府和村“两委”，互助养老站点的建设资金和运营补助、老年人补助均有官方确定发放的规则、时间和方式。财政支持加上时有时无、力度忽小忽大的社会捐赠，使得整个筹资机制结构较为单一，压力集聚在乡（镇）、村一级。

　　农村互助养老不仅需要在福利输送策略上建设互助型组织，在筹资机制上更应体现出互助、自组织的属性。本着福利多元化的原则，筹资机制的价值选择应该是立足互助组织财务自足，构建多元筹资机制。互助型筹资机制有三个层级［26］：初级层次可以政府为主，形成“财政补贴+村支持+捐赠+老年人给付”的内部结构（颐养之家当前的模式）；中级层次的内部结构，可以逐步加入互助养老服务点和村经济体的经营性收入（这是颐养之家目前努力的方向）；高级层次的内部结构，是在中级的基础上再加入形式丰富的互助合作社，将其创造的收入作为互助养老的保障。当前筹资机制的落差就是高级层次与初级层次之间的落差，发展村经济和互助合作社是填补差距的必由之路。

　　1.政策实践特点：产品化阶段的有为政府。实践过程显示，“有为政府”是X颐养之家能够成为农村互助养老模式典范的突出特点。党建的引领，凝聚了体制内外跨单位跨部门的资源和志愿力量，共同助力农村互助养老，创造了一个良好的外部环境。政府的政策支持在网点规划和布局建设、用地保障和存量资源利用、财政补贴与税费优惠、规范服务标准和监督安全运营等方面能发挥直接的作用，为颐养之家的生存发展奠定基础。

　　然而，从上文的分析可以发现，当前的颐养之家还处于农村互助养老模式的初级阶段，政策目标为“兜底型养老”，政府是颐养之家的策划者、投资者、监督者，责任重大。作为运营方的村“两委”，面临如何保证互助养老模式可持续发展的问题，投入和产出几乎都是成本平进平出，有的还入不敷出，压力巨大；人员以兼职和志愿为主，专业化不足，质量难以保证。如此种种，从外在形式和内在价值选择上都体现出银发经济“产品化”阶段的特点。

　　2.政策导向选择：以有效市场推动“产品化”向“商品化”迈进。银发经济将未老阶段和老年阶段划入与养老有关的事业和产业范畴，为农村互助养老模式带来了可供选择的新政策目标，也打开了优化支持政策的全新视角。在深度老龄化社会，农村互助养老的政策目标应超越兜底型养老，可以是普惠式养老；在发展银发经济的时代，未老人群的加入让高质量互助养老服务的需求更丰富多元。颐养之家应考虑的不只是维持当前状态并可持续发展的问题，更要思考如何高质量生存与发展。

　　互助养老的互助性特质要求所提供的服务以低成本、低报酬为主，包含纯互助服务、纯志愿服务和互助志愿服务三类。互助志愿服务因兼具交换和利他目的，具有“商品化”的属性。在银发经济背景下，亟须解决的是如何出台合适的支持政策，推动农村互助养老模式从“产品化”阶段向“商品化”阶段迈进，实现政策目标从“兜底型养老”向“普惠式养老”的飞跃。政策导向是观念和行为的导向。优化原有的支持政策，应在坚持“有为政府”政策导向的同时深化“有为”的内涵，在发挥“有效市场”作用上有所作为。在“有效市场与有为政府相结合”时，更加突出“有效市场”的政策导向，将是优化支持政策的基本原则。

　　推动农村互助养老从产品化向商品化阶段迈进，意味养老服务要从事业属性转变为准市场属性。所谓准市场是介于旧有制度和传统市场之间的一种中间体形式［30］，有市场的形态，但不完全具备市场要素，商品化交换特征明显［31］。回应银发经济的发展需要，以强化“有效市场”作用为政策导向，实现有效市场与有为政府更好结合，就是要借助市场经营理念和运作策略来实现农村互助养老政策的优化。

　　互助养老政策追求社会效益的价值选择，源于其公益属性。因而颐养之家确定受益对象的价值选择是：从兜底保障向兼顾适度普惠转变。公益不代表无成本，尤其在银发经济背景下，若把农村“备老经济”人群和需要照顾的儿童这“一老一小”也纳入颐养之家的服务范畴，则为之衍生的服务将带来更多的商品化空间。为此，政策的价值选择应为：在确保社会效益的同时实现成本效益的平衡。

　　相应的政策支持，一是整合现有政策资源。瞄准农村“一老一小”，结合农村未成年人保护的政策法规要求，整合农村的闲置设施和资源，将农村互助养老政策与当地政府的“‘一老一小’整体解决方案”进行整合，让颐养之家“适老适幼”。为此，既要进一步完善经济困难老年人养老服务补贴制度，让他们除了免费“入家”外，还能放心享受多项其他服务，又要进一步完善儿童托育的补助政策，推进社会性托养、托教的相关政策机制（含监管机制），让未老人群能安心工作，颐养之家的老年人有发挥余热、充实精神生活的机会。二是以准市场机制确立普惠受益对象。在突出公益性的基础上，将竞争、选择、规范等市场化理念作为供需双方选择的原则，不同服务站点可以按照服务供给效能的不同，向普惠式受益对象收取不同标准的“入家”费用。

　　在银发经济的商品化阶段，对服务供给的丰富性、多元性与可转移性的要求越来越高，此时秉持“选择自由”的政策价值，契合了“有效市场”导向。相应的政策应着重引进商品化竞争机制，构建多主体协同的互助养老服务资源供给链，借助大数据、人工智能等技术创造丰富的服务供给内容。深入挖掘“未老阶段”服务人群的需求，从托养、托育到终身学习，从卫生健康、老年旅游到养老金融等，精准开发适合不同年龄段的服务项目。

　　商品化的意义就在于可以用价格来衡量服务，进而实现不同服务之间的等价转换，这种转换使得服务供给手段变得更加丰富。为此需梳理与整合好推动服务商品化发展的保障政策，在完善目前对服务设施的财政奖补政策之外，尝试建立符合农村现实的商品化养老服务低偿购买与支付机制，把对困难老年人的补贴以多种服务的形式渗透进设施站点。在推动服务商品化的进程中，政府应做好中长期规划，积极扶持银发经济相关的创新产品、服务和领域，及时清理影响老年经济参与和社会参与的年龄歧视和行业歧视的不适宜政策，不断根据现实需求调整完善政策导向。待商品化养老服务机制成熟之后，可在农村建设养老服务产业链，并以市场为主导推出各种形态的优惠券、服务和权益等，政府可顺势出台各种税收优惠政策加以鼓励。

　　在注重输送效率的政策价值下，福利输送策略是行政规制的垂直安排，社会参与性不足。准市场机制的引进能吸引多元主体参与其中，显著提高福利资源和财政资金的使用效率［32］。顺应发展银发经济的内在要求，应在注重利用效率的政策价值指导下，推动多主体跨部门合作。通过多元服务主体在准市场规则下的协同，形成“发现需求—个性生产—自愿交换—精准匹配”的网状福利输送格局，使得福利输送更有韧性和弹性。

　　银发经济需要专业的组织来担纲主力。集合养老资产管理和养老服务提供的集团企业，具有龙头效应，带动银发经济和老龄产业链健康发展［33］。政策手段上，应采取城乡统包、城乡一体的方式，推动现有公益机构和准入企业吸引民间资本参与银发经济活动。创新金融政策，通过低息、贴息或无息贷款等方式，扶持企业代运营互助养老服务站点。强化扶持政策，对于运营效果良好、服务水平较高的民办养老企业，在税费优惠、培训补贴、创业扶持、市场准入等方面给予政策支持。织牢社会保障安全网，进行基础养老金和个人储蓄养老金结构调整，完善老年护理保险和补贴等制度，并通过政策性调整价格杠杆激活市场竞争。构建专业组织网络，在政府主导的1+N（每个县区一所区域性中心养老院+若干所具备护理功能的农村中心敬老院）养老服务网络基础上，逐步发展和丰富各种类型的互助小组、志愿小组，引进社会工作机构和养老服务企业等专业化组织。银发经济需要的不只是以往所论及的有巨大人才缺口的护理人才，还涉及交通、通信、能源、金融、住房、旅游、文化等方方面面。在人才培养的政策支持上，不仅要建立完善一系列针对人才的培养、培训、激励、保障等制度，还应构建完善的“校—企—社”合作机制，在实践中培养人才，提升人才质量。

　　社会团结经济是计划经济和市场经济之外的新型经济模式，秉持资产为本的发展思路，集体运用当地资产发展社区产业［34］。农村互助养老的可持续发展要转变筹资机制的价值选择，从侧重上级政府主导转向互助组织财务自足。作为社会团结经济典型代表的互助合作社符合这个价值追求，其形式可以是“村—合作社—养老”经济合作社，开展农业合作、村内福利、统购统销等，财务自足是重要形式；可以是资金互助社，依储蓄额分级、分类免费获得相应养老服务，也可以是农村互助养老基金，以家庭为单位，共兑资金，用于补贴农村困境老人。

　　社会企业是“运用商业手段，实现社会目的”的机构，可纳入社会团结经济的范畴。通过社会方法与商业方法相混合，以产品或服务的商品化收入为社会项目提供资金，创造社会和经济价值。这一经济形式处于产品化和产业化的中间地带，与银发经济中的商品化阶段特点相吻合。从非营利组织到营利性企业连续而又渐变“光谱”的两端，社会企业是其中不断移动的一个点，很容易因不小心滑到两端中的任意一端而改变性质。为此，政府可根据互助组织自身和服务输送方不同的社会团结经济方式，通过制定相应的标准、规则、制度来划定红线，为社会企业营造合法合规的政策环境，方便其为农村互助养老提供资金和项目支持。

　　中国的老龄化速度和规模前所未有，银发浪潮的出现为“银发经济”从理论变成现实提供了丰富的实践场域。如何在农村养老中开辟广阔的银发经济市场，值得研究的方面非常多。以“银发经济”推动农村互助养老的发展，应采用产品化、商品化、产业化的阶段式发展的策略，通过强化有效市场作用，逐渐实现农村互助养老事业和产业的协同发展。对于尚处在从产品化向商品化过渡时期的农村互助养老而言，为其发展提供支持的政策应更加突出有效市场导向，将有效市场与有为政府更好结合，通过扩展普惠对象、丰富服务供给、形成网状输送、发展　　　　团结经济等方面进行政策创新，以提升农村互助养老的供给效能。

　　在我国，农村互助养老的运行模式、主体参与情况等具有较大差异性。本研究仅以J省最具代表性的X市颐养之家为案例，不能完全代表全国的农村互助养老模式的丰富实践。本文的目的在于以区域性、案例性的研究抛砖引玉，期待有更多更深入结合当地实践的研究来推进“银发经济”与农村互助养老的相互促进。

 

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基金项目：国家社会科学基金重点项目“‘活力与秩序’视阈下乡村治理结构的转型研究”（23ASH006）；江西省社会科学“十四五”基金项目“江西‘一老一小’服务体系统筹推进的政策支持研究”（23SH21D）

作者简介：杨芳勇，江西省社会科学院社会学研究所副研究员，主要研究方向为社会治理和社会工作；张晓霞，江西省社会科学院社会学研究所研究员，主要研究方向为老年社会学。

 

责任编辑：傅建芬