为什么要加强对“一把手”监督？由此而引发的思考是开展“一把手”监督理论研究和实践工作的起点，对于坚持和加强党的集中统一领导、形成良好政治生态、统一思想认识等具有重要价值。学者们基于自身的学术视角从重要价值和现实要义两个方面提出了相应的思考认识。

　　加强对“一把手”监督的重要价值是由其在党和国家事业发展、纵深推进全面从严治党等工作中的地位、作用、影响所决定的。首先，“一把手”关乎党的建设大局，加强对“一把手”监督是“新时代坚持和加强党的全面领导的根本保证、提高党的建设质量的重要支撑、推动全面从严治党向纵深发展的必然要求”［3］；其次，“一把手”是“贯彻党和国家路线方针政策的第一责任人，处于发挥各级领导班子整体功能的主导地位”［4］，其在很大程度上影响着国家大政方针的落实、干部的团结、干事创业的积极性以及从政环境。然而，正是由于“一把手”的地位高、权力大、作用关键，其所面临的权力滥用、贪污腐败的诱惑和机会也就更多，在这种情况下，对“一把手”进行有效监督，确保其依法依规用权、正确履行职责就尤为关键。同时，“一把手”对所在单位的党员尤其是领导干部具有较强的示范性和影响力，如不能对其进行有效监督，将会极大提升塌方式腐败、政治生态危机的概率和系数，“‘一把手’出现懒政、庸政甚至贪污腐化现象，就极易产生连锁反应”［3］。而受制于权力体系的复杂性，政治生态的建设也不可能漫无边际地开展，必须从核心处发力，而“一把手”就是这个核心。［5］

　　就现实必要性而言，当前对“一把手”监督仍然是监督领域的薄弱环节，需要采取有效措施予以加强和提升。由于“一把手”的特殊地位和影响力，一般的监督措施难以对其发挥作用，这已成为反腐倡廉的一大瓶颈和软肋。［6］比如，有研究指出，自党的十八大以来，在反腐中查处的中管干部，党政“一把手”占到相当比例，即便不是“一把手”，违法违纪问题也有很多发生在担任“一把手”期间。［7］还有学者通过对党的十八大以来7 000多个司法裁判文书的数据分析发现，无论是贪污罪还是受贿罪，担任“一把手”的比例都是最高的。［8］正是由于现实问题的紧迫性，加大对“一把手”监督的力度具有极强的现实必要性。

　　思想渊源也是学者们开展对“一把手”监督研究的一个方面，现有研究关于对“一把手”监督的思想渊源主要有马克思主义的权力监督与制约思想、中国共产党的权力监督与制约思想以及西方的权力监督与制约思想。

　　一是马克思主义的权力监督与制约思想。在马克思主义政党学说及监督思想中，对“一把手”监督与制约的思想构成了重要内容。有学者指出马克思主义的对“一把手”监督与制约思想包含三个方面，分别是：“倡导选举制、任期制和罢免制”“重视党的代表大会建设”“重视对行政权力的监督制约”。选举制、任期制和罢免制有助于防止“一把手”滥用权力和专权；党的代表大会建设有助于重大决策权的集体行使，防止“一把手”独断专行；对行政权力的监督制约则是要充分发挥人民群众的监督力量，防止“一把手”对权力进行违规运用。［9］有学者对马克思关于权力和社会监督的观点进行了分析，指出由于国家权力是一定阶级的权力，削权和限权会使无产阶级的利益受损，而采取普选制则是实现社会监督的核心。［10］

　　二是中国共产党的权力监督与制约思想。中国共产党在带领广大人民进行革命、建设和改革的实践过程中，形成了自己对“一把手”监督与制约的思想。在这方面，学者们对不同时期党和国家领导人的主要观点进行了阐述。如有学者梳理了新中国成立以来至党的十八大不同时期领导人对权力监督与制约思想发展的贡献，［9］有学者着重探讨了毛泽东、邓小平对“一把手”监督的论述，［11］还有学者着重对习近平总书记关于加强对“一把手”监督的重要论述进行了系统的梳理，具体研究了重要论述中关于加强对“一把手”监督的重要性和监督不力的原因，并重点探讨了习近平总书记关于破解“一把手”监督实践难题的重要论述和重要思想。［4］

　　三是西方的权力监督与制约思想。在西方的权力监督与制约思想中，学者们往往以性恶论为依据，认为“人性的弱点使权力拥有者容易被欲望的激情所腐蚀”［10］，因此，为了使权力能够更好地造福于人类，要对权力进行有效的监督与制约。在对“一把手”监督研究领域，学者们通过系统梳理西方的权力监督与制约思想，大致形成了“权力性质说”和“分权说”。“权力性质说”包括权力来源和权力特性两个方面。在权力来源方面，有学者通过梳理霍布斯、洛克、卢梭等人的观点指出，权力来源于权利的让渡和授予，因此，要按照授权人的意愿来运用，这就需要对权力进行监督；在权力特性方面，通过对孟德斯鸠和阿克顿勋爵等人的观点梳理，得出权力因具备扩张性，因而需要通过监督约束，使其规范运行的观点。［12］“分权说”强调分权对于权力制约的重要性，有学者通过对亚里士多德、洛克、孟德斯鸠等人观点的梳理指出，通过适度的分权，实现权力的合理配置，能够用权力来约束权力。［10］

　　随着全面从严治党和反腐败斗争向纵深推进，对“一把手”监督在理论与实践双重层面都取得了良好的效果。但不可否认的是，当前对“一把手”监督领域仍面临诸多困境，这些困境主要体现在监督主体和监督客体两个方面。

　　从现有监督体系来看，对“一把手”监督的主体包括横向的监督主体和纵向的监督主体，监督主体的履责不力影响了对“一把手”监督的实效。

　　横向的监督主体是指水平方向上对“一把手”监督的不同主体，这方面，对“一把手”监督面临着“同体监督若隐若现、异体监督瞻前顾后、群众监督隔靴搔痒”［13］“‘一把手’自身监督意识薄弱导致监督形式化”［3］等困境。“同体监督若隐若现”是指体制内监督整体乏力，监督结果不确定性较强，呈现出“若有若无、若隐若现”的监督效果。“异体监督瞻前顾后”中的“异体”是指与党政“一把手”不在同一组织体系内的监督主体，包含我国权力体系中人大、政协、法院、检察院等机构，它们各自具备一定的监督职能，是异体监督开展的组织基础。从理论上讲，异体监督可以破除同体监督的困境，但在实践中，人大、政协等一些主体的监督往往力度不够，再加上异体监督仍旧属于体制内监督，无法彻底根除同体监督的困境，这就使得异体监督也一定程度上表现出瞻前顾后。“群众监督隔靴搔痒”反映的是群众监督途径的梗阻。就群众监督而言，往往需要借助相关监督部门的力量实现，在这个过程中，相关监督部门能否有效发挥作用在很大程度上影响着群众监督的效果。实践中，还存在一些机关不愿意认真对待群众所反映的问题，导致监督效果打折扣，出现了“隔靴搔痒”。

　　纵向的监督主体是指与“一把手”同处于行政体系，有上下级隶属关系的不同层级间的监督。在纵向监督方面，对“一把手”监督面临着“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”［10］的困境。“上级监督太远”是指在工作中，上级未能很好地发挥监督作用，致使监督虚化、淡化，比如在客观方面，由于距离和时间的限制，上级对下级“一把手”了解有限，在主观方面，一些上级对下级袒护，不愿意指出问题、提出批评，“睁一只眼闭一只眼”。有学者通过对48个镇街“一把手”的研究指出，上级的“默契性容忍”导致了镇街“一把手”的腐败频发。［14］“同级监督太软”是指受“一把手”权力、地位的影响以及体制机制的约束，同级领导班子和纪检监察机关不愿放开手脚去进行监督，充当“老好人”，对“一把手”存在的问题视而不见。“下级监督太难”是指受领导体制的影响，下级对“一把手”的监督心存畏惧，不敢进行监督，往往选择“明哲保身”。

　　在监督客体困境方面，对“一把手”监督困境集中表现为对权力的绝对控制。被查处的“一把手”中，在监督乏力的情况下往往会出现独揽权力、独断专行，即所谓的专权。“一把手”专权往往会通过两种方式进行：一种方式是明目张胆地专权，对于重大决策、重要项目审批、大额资金调拨独断专行，不与班子成员沟通协商、不集体决策，自行决断。另一种方式是表面“合规”的专权，比如通过缩短酝酿时间等方式淡化“个别酝酿”效果，通过压制集体决策的空间来弱化“集体领导”，通过率先发言、简化议程等方式来虚化“会议决定”，从而以表面程序的合规掩盖将集体决议转化成个人独断的事实。［15］在具体的困境方面，有学者通过对上海市“一把手”监督问题的调研发现，对“一把手”监督困境表现为六方面的问题：一是决策监督难，即“一把手”违反“三重一大”纪律规定，随意决策、通过幕后交易进行决策、用违规的方式进行决策。二是用人监督难，即“一把手”为了打造“小圈子”，通过违规的手段，培养、提拔所谓的“自己人”，“任期制下的单位人才梯队建设会使一把手面临道德、权力、利益及责任等多重困境”［16］。三是暗箱操作监督难，即“一把手”为躲避有关部门的监督检查，利用手中的权力、采用各种违规和隐蔽的手段“暗度陈仓”，获取非法利益。四是生活奢靡监督难，即“一把手”在现实环境的诱惑下，不顾党规党纪的要求，追求腐化奢靡的生活。五是贪污受贿监督难，即“一把手”利用制度漏洞，与相关人员勾结，侵吞国家或集体的财产。六是使用资源监督难，即“一把手”在分配、调度和使用资源的过程中，利用监督环境的不严格，从中谋取私利。［17］与上述观点类似，有学者认为监督的困境表现为“一把手”“违规用人、违规用权、违规决策、违规干预市场经济活动、违规收受礼金”［18］。

　　探寻对“一把手”监督困境的产生原因能够为提出对策、解决问题打好基础，是当前学者们研究的重点。梳理现有研究发现，学者们主要从权力结构、监督机制、文化支撑等三个方面对“一把手”监督困境的产生原因进行了探讨与研究。

　　权力结构因素是导致“一把手”监督困境的重要因素之一。理想状态下，“一把手”权力配置应是既具备足够的用权空间，又有着明确的用权界限，［8］并在此基础上实现权力与责任的对称与平衡。由于历史上受苏联“议行监合一”权力结构模式的影响较深，我国的权力结构集中于领导者个人，虽然改革开放后我国曾采取措施来解决权力过分集中的问题，但这一问题并未得到彻底解决，“一把手”权力过于集中问题仍在一定程度上存在。［19］“一把手”权力的过度集中既体现在其在决策权、执行权、监督权中所占据的主导地位，［15］也体现在其对党内权力、政府权力和实践中权力的集中掌握［10］。“一把手”权力的高度集中，往往会使其权力超出应有的界限，出现权力大于责任的结构失衡状态。权力大于责任的结构失衡状态使得“一把手”能够利用手中的权力，通过转移责任、掩盖问题等方式逃避相应的惩罚，“一些重大事项决策失误、失职渎职，很难对‘一把手’追究责任。即使追责，‘一把手’也很少受处分或者处分很轻，没有形成强有力的震慑”［11］。因此，“绝对的权力导致绝对的腐败”，在“一把手”权力大于责任的失衡结构下，缺乏责任制约的权力容易诱发乱作为和贪污腐败。

　　监督机制的不完善影响了对“一把手”监督的有效开展，这主要表现在联动机制、衔接机制、公开机制以及制度保障机制等方面。一是联动机制尚不够完善，监督合力还需强化。在针对“一把手”监督的过程中，监督主体之间的各自为战无法发挥出协同效应，也影响了监督效果的提升。在横向机制方面，各监督主体之间缺乏有效的整合，也无法形成集中统一、全面协调的监督机构，致使彼此之间职能既存在交叉也存在空白，在工作中既存在推诿也存在脱节。［20］在纵向机制方面，不同级别的纪检监察机关在开展监督时难以实现上下联动。［21］二是衔接机制不完善。监督主体对“一把手”的监督更侧重于事后惩戒，而在事前的预防方面较为薄弱，加之监督空白地带的存在，使得监督链条呈现断裂状态，难以形成系统性的监督效果。［11］如“监督资源相对分散，存在监督业务分割现象，监督力量整合程度低”是国有企业中对“一把手”监督机制的突出短板。［22］三是公开机制不完善。在行使权力时，“一把手”在决策过程中有着较大的决定权，不容易监督；地方党委权力运行仍然不够透明，容易留下监管死角；“一把手”生活圈、社交圈不容易被监督。［17］另外，权力的大小应与接受监督的程度成正比，但是“‘一把手’的权力高度集中”“受到的监督反而越少”［4］，在很大程度上降低了对其监督的效力。

　　文化因素由内而外地影响着人们对“一把手”的监督，文化支撑的不足也是造成对“一把手”监督困境的重要因素。一是传统文化中的负面因素。我国传统文化具有许多优秀的成分，比如廉洁自律文化、为民造福的文化，能够为官员廉洁从政提供重要的文化滋养和支撑。但是，需要指出的是，“中国传统政治文化遗留下来的‘毒素’，成为阻碍现代政治运行的‘毒瘤’，也使得各级机关对党政一把手的监督形同虚设”［8］，比如“人治”“官本位”等负面传统文化仍旧在一定程度上影响着人们对官员行为的理解和认知，不仅限制了人们对“一把手”监督的主动性和积极性，而且还弱化了“一把手”本人接受监督的自觉性。二是监督文化、监督意识不强。这致使一些监督主体乃至“一把手”自身对监督认识不到位，影响了监督效果。就“一把手”自身而言，一方面体现在“一把手”自我监督和自我约束的意识不强［9］，“对‘被监督’抗拒”［23］，理想信念的动摇使得一些“一把手”对自己要求不高、廉洁意识差、遇事不讲原则［3］，由此引发权力观的异变，使个人利益凌驾于集体利益之上，诱发腐败［24］。另一方面体现在“一把手”对接受监督的认识不足，“将民主集中制片面地理解为只有集中没有民主”［17］，自觉接受监督的意识淡薄，将纪检监察机关等的监督视为对自己的不信任，将群众的监督视为“以下犯上”［18］。就其他监督主体而言，对“一把手”监督的思想认识不足体现在将监督误解为找茬，存在逃避问题的老好人思想、忌惮“一把手”而不敢监督的怯懦思想，这就导致了上级、纪检监察机关等监督主体不能真正开展有效的监督。［10］

　　在分析问题及原因的基础上，许多学者提出了对“一把手”监督的优化路径。目前，关于优化路径的研究是学者们最为关注的方面，同时也是“一把手”监督研究领域的重点内容。通过对现有研究的梳理发现，学者们的观点可以分为调整权力结构、加强监督文化建设、完善运行机制等三个方面。

　　关于“一把手”权力结构的调整，学者们大多提出要避免“一把手”权力过于集中，造成专权。总体上来看，学者们主张厘清“一把手”权力范围，并用法律法规限定其边界。对“一把手”的权力进行合理适当的分离，将分离出来的权力分配给副职或相关部门，从而建立起决策权、执行权、监督权既相互分离又相互制约的权力运行机制。［25］在具体的权力划分方面，有学者根据地方实践经验提出了不直接分管制度，通过实施“财务、人事、工程项目、行政审批、行政执法”等五个方面的不直接分管，分别将相关“签字权”“话语权”“审批权”“裁量权”等从“一把手”的权力中分离出来，改变“一把手”权力过度集中的情况，同时，在权力结构调整之后，要厘清“一把手”和副职之间的权力、责任边界，以及应分别承担的责任的大小，并用问责制度进行约束和规范。但权力结构调整不能架空“一把手”，还要保证“一把手”对副职的监督权力，确保“一把手”不直接分管与首长负责制之间的平衡。［26］在此基础上，要依法设定和公布“一把手”权力清单和权力负面清单［27］，实现“一把手”权力划分的制度化、规范化，从而将权力划分的结果固定下来，为“一把手”的依法用权以及对用权进行监督提供有效遵循。

　　培育与监督相适应的监督文化是提升对“一把手”监督效能的重要举措，这有助于提升监督的支撑力量，推动各项监督举措更好落实。首先，要加强教育。要注重防患于未然，通过运用教育手段，消除落后的文化和思想认识，破除“一把手”监督中的思想障碍。一方面，要使监督主体认清监督的意义和责任，增强主动监督的责任和意识；另一方面，要让“一把手”牢固树立起廉洁价值观，并通过廉洁价值感的塑造，形成抵制腐败的意识，加强自我监督，同时，也要通过教育使“一把手”理解监督的意义，主动接受和配合监督。［28］在教育方式上，要建立常态化教育方式，加强监督法律法规的教育，使监督主体和客体能够更好地领悟相关精神；通过创新教育方式，充分发挥互联网的作用，提高监督教育的普及率和深入度；发挥好案例教学的效果，合理利用负面案例的教育作用，使监督就是关爱的观念深入人心。［10］其次，要塑造有利于权力监督的健全人格。一是要培育理性批判精神，破除对权威的盲目崇拜和迷信，做到实事求是，从实际出发。二是培育主体意识，破除臣民文化和依附心理，形成自主的意识和思考。三是培育平等观念，破除上下级因权力大小不同、社会责任不同而产生的尊卑观念，树立人格上的平等观念。四是培育独立品格，摒弃依赖性和从众性，形成个人的独立思考和自主行动意识。［20］

　　在完善运行机制方面，学者们也提出了相应的对策，主要涉及权力授予机制、权力运行机制以及协同监督机制。

　　首先，在权力授予机制方面，学者们从“一把手”的任职方面进行了探讨。“一把手”的任职程序也是其权力产生的过程，严格控制“一把手”权力产生的过程，能够从源头上规范其权力，塑造权力的“独立性”，有助于减少裙带关系，消除权力授予过程中所谓的“恩惠”，从而为权力的正确行使打下良好的基础，因此要对“一把手”的任职资格进行严格的规定。［29］在具体的“一把手”权力收授方面，要坚持“德才兼备、以德为先”的授权标准，把注重实绩、竞争择优作为选任机制；要坚持群众公认，把人民群众作为真正的授权主体，要坚持收授并重，把优胜劣汰作为管理机制。［19］同时，在“一把手”的选任中要注重通过全委会投票表决等方式更好地发挥上级党委的作用。［30］

　　其次，在权力运行机制方面，有学者从制度的设计理念层面指出，要使静态的制度约束动态的“一把手”权力运行，需要提高制度的警觉性，即监督制度在方向和强度两个方面要与腐败的存在领域和可识别程度相匹配，而且这种匹配是动态性的，确保腐败的“机会之窗”从开启到关闭的任意时间内，权力运行必须在制度警觉性区域之内。［31］这实质上对权力运行环节提出了监督全覆盖的要求。而在具体的监督环节方面，有学者强调了对“一把手”监督关口前移的必要性，提出要围绕加强和改善组织监督、机制监督、社会监督进行监督关口前移，并通过工作创新来实现监督的关口前移。［32］在决策环节，有学者提出，应完善调查研究、专家咨询、政治协商、风险评估、合法性审查等决策环节，将“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”确定为地方党委决策的法定程序，并制定议事规则和更加科学的决策程序、决策流程图。［22］还有学者提出“末位发言制”“明确不可集体决策的事项”等具体的策略。［23］在权力行使环节，有学者提出通过改善党的领导体制、干部人事制度、行政管理体制、法律监督体制、公共资源交易制度等措施来规范“一把手”的权力行使。［14］在权力运行的监督保障机制方面，一方面要通过完善政府信息公开制度、公职人员财产申报制度，建立起权力运行的阳光机制［9］，通过构建起数据监督网络、多层级的数据监督格局和反向约束的数据监督体系［33］，形成完备的数据监督系统。另一方面要加强对“一把手”滥用权力的“政治问责”“终身问责”“法律问责”［22］。

　　最后，在协同监督机制方面，要推动不同监督方式的融会贯通，增强监督合力。在监督方式上，要注重多维度监督并举，一方面，在监督手段上，要实施八小时内外的多元监督和事前事后的双管齐下，在多元监督方面，要注重发挥好公众、外部权力、同级部门的力量，在事前事后联合监督方面，要注重将事前的廉政、诫勉谈话和事后的问责相结合。另一方面，在监督范围上，要把时间扩展到八小时以外，将监督对象由权力本身扩展到权力可能影响的范围中。［34］在监督主体上，要注重将党内监督与党外监督、同级监督与上级监督相结合，思想教育与从严惩戒相结合，［22］处理好不同监督主体及方式的关系。

　　总的来看，党的十八大以来，学术界对“一把手”监督的研究有着鲜明的特点，这主要体现在三个方面：一是研究的与时俱进。对“一把手”监督的研究能够紧跟党和国家监督领域的新发展、新形势来开展，比如将巡视与“一把手”监督结合来进行研究，对2021年出台的《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》进行研究，对习近平总书记关于加强对“一把手”监督的重要论述进行研究，这些研究成果有助于及时总结新的经验，推动解决所面临的新问题。二是具有较强的问题意识。从整体上来看，党的十八大以来对“一把手”监督的研究大多针对现实中所存在的监督问题来开展，在这方面，不论是从总体上进行研究，还是结合具体的研究领域或研究议题，如国企、民主集中制、舆论监督，这些研究都是通过查找现实中的问题，分析问题产生的原因，并提出相应的解决对策。三是具有较强的实践针对性。虽然党的十八大以来关于对“一把手”监督的研究涉及监督价值、监督思想、监督困境、原因分析、优化路径，但现有研究的重点在于原因分析和优化路径两个方面，这体现出学者们对实践问题的关注和对建言献策的热情。现有研究虽然取得了不少成果，但不论是推动理论发展还是指导实践，都还存在一定的不足，还需在未来的研究中做进一步突破。

　　第一，研究议题需要进一步细化聚焦。在党的十八大以来对“一把手”监督的研究中，大多研究以“‘一把手’监督”为研究议题，从整体上来指出问题、分析原因、提出对策。这固然能够较为全面地分析问题，但“大而全”的分析也在一定程度上导致了一些研究泛泛而谈，对问题的分析不够深刻，创新程度不足、观点同质化程度较高，这在很大程度上影响了“一把手”监督领域研究的发展。因此，未来的研究需要进一步细化和聚焦研究议题，分别就横向上的人大、政协监督和纵向上的不同级别监督开展单一议题的深入研究，或者结合巡视巡察、网络监督等不同的监督方式，深入地探讨与对“一把手”监督的相关问题，更好地推动研究的创新。

　　第二，研究领域需要进一步拓宽。“一把手”是一个涉及面很广的角色，几乎每一个单位都会有“一把手”，另外，从理论上来讲，任何一个行业和领域都可能会出现对“一把手”监督问题。这些问题既有对“一把手”监督的共性问题，也必然会因行业或领域的不同而出现特殊性问题，这些问题也需要我们在理论研究上给予重视，并对存在的问题进行认真的分析和解答。然而，就既有研究而言，大多是就对“一把手”监督的共性问题来开展探讨，缺乏对具体行业和领域的关注，这就会使理论研究落后于实践。因此，未来的研究要结合不同领域和行业的特殊性，注重发现新问题，扩大对“一把手”监督的研究领域。

　　第三，理论研究需要进一步深化。从现有研究来看，问题和对策的研究是当前研究的主要方面，这些内容主要涉及权力结构、文化建设、机制完善，涉及了对“一把手”监督的核心问题，但由于大多数研究侧重于从实践的角度提出问题、解决问题，因而对理论的研究尚不够深入。理论的匮乏使得对“一把手”监督的研究无法透视问题的本源，无法从根本上进行分析问题和解决问题，从而限制了理论指导实践的能力，致使理论研究陷入“就事论事”的窠臼，并在指导实践中出现“问题常提、问题常在”，无法为解决实际问题提供有力的思想武器。因此，要进一步深化理论研究，结合诸如“功能性分权”“腐败容忍度”等相关概念理论深入开展理论研究，把握问题的根源和本质，从而更好地服务实践、指导实践。

 

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［34］洪克强.人格塑造与“一把手”权力监督难题的破解［J］.理论导刊，2013（8）：57-60.

 

基金项目：国家社会科学基金重大项目“中国共产党大党独有难题及应对策略研究”（23ZAD128）

作者简介：张杨，中国纪检监察学院助理研究员，主要研究方向为党内监督、纪律建设等；洪向华，中共中央党校（国家行政学院）科研部副主任、教授、博士生导师，主要研究方向为党的建设、意识形态建设研究等。

 

责任编辑：郭建民