一、差异化考核的主要内涵 

　　与差异化考核相对应的是同质化考核，即针对不同的考核对象采用统一标准、统一指标、统一权重的考核模式。同质化考核的好处在于：一是考核评价标准统一，便于对考核对象进行比较，从而进行打分或分等分级，做到形式上的公平；二是考核指标统一，便于上级对下级的管控，将自己的施政意图更快更便捷地传递给考核对象；三是指标权重统一，便于考核实际操作者更方便地计算考核对象的分值。应该说，这种“上下一般粗”“左右一个样”的考核方式，在改革开放初期以经济高速增长为主要目标、以压力型体制为内在动力、以目标结果论英雄的阶段，对推动各地经济快速发展确实发挥了积极的作用。但随着我国经济进入高质量发展阶段，发展模式已从“规模速度型”转向“质量效益型”，要求区域发展格局、部门职能、岗位职责要有更加精准的定位，原来“一刀切”式的考核方式弊端就逐渐显现出来。 

　　所谓差异化考核，就是根据考核对象的职能定位、岗位职责要求、资源禀赋条件、承担重点任务不同等因素，分别设定不同的考核标准、考核指标、考核权重。例如，在对地方的考核上，2006年国家“十一五”规划纲要首次提出主体功能区的概念，2011年“十二五”规划将这一概念提升为国家级战略。党的十八大以来，更加强调主体功能区定位在推动区域协调发展中的作用。因此，必然要求根据各地的资源环境承载能力、经济社会发展水平、战略区位等综合比较优势确立主体功能定位并实施差异化管控，对地方的政绩考核也要体现差异化。而对各级政府职能部门及其内设机构的考核，更应该依据各部门的“三定”方案，按照其本身职责定位不同，设定相应的考核内容和考核标准，实施差异化考核。即便是对公务员考核，也要根据各部门职位说明书中对具体岗位的职责，在考核中体现差异化。 

　　与同质化考核相比，差异化考核的优点是考核更具有针对性和科学性，对考核对象而言实质上也更加公平。但缺点是要求具备的条件非常苛刻，主体功能区定位、部门职能定位、岗位职责边界等要非常明确并要求严格遵照执行，考核标准的确定要有客观依据。 

　　差异化考核的概念最早是在我国政府绩效管理和评价工作、干部考核工作的实践中提出的。主要是针对以往干部考核评价和绩效考核中存在的片面追求统一标准、统一尺度，从而导致考核评价工作缺乏针对性和科学性的问题，一些地方和部门借鉴世界各国政府绩效管理的经验，结合自身实际，探索分类考核，进一步提出差异化考核。例如，在2011年开展的政府绩效管理工作试点中，北京、广西、杭州等试点地区根据不同部门的职能业务、不同地市或区县的主体功能，引入差异性考核的理念和做法。理论研究方面，一些学者敏锐地发现这一实践中出现的问题，开始从不同角度对差异化考核进行研究，但总体来看，这方面的学术文献并不多。中央政策层面，2013年12月中共中央组织部印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》中要求“根据不同地区、不同层级领导班子和领导干部的职责要求，设置各有侧重、各有特色的考核指标”，“对限制开发区域不再考核地区生产总值”。中共中央办公厅2019年4月印发的《党政领导干部考核工作条例》第十一条明确规定：“坚持从实际出发，实行分级分类考核。考核内容应当体现不同区域、不同部门、不同类型、不同层次领导班子和领导干部特点。”2020年12月中共中央组织部发布的《公务员考核规定》提出“分级分类、简便易行”的原则。2020年10月中共中央组织部印发的《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》中明确提出“实行分级分类考核”，“对地方党委和政府领导班子，要体现不同区域特点”，“对地方党政工作部门领导班子，要依据部门职能职责”，“对不同岗位职责的领导干部，结合任务分工精准设置考核重点”等。这一时期，虽然在中央正式的政策文件中尚未出现“差异化考核”的表述，但基本要求已体现出“差异化考核”的特点。 

　　二、实施差异化考核的现实依据 

　　（一）考核工作科学化的内在要求 

　　改革开放以来，我国为提高干部管理的科学化水平，在干部考核工作方面进行了不断的实践探索和理论总结。早在1979年，中共中央组织部印发的《关于实行干部考核制度的意见》中，正式确立干部考核从德、能、勤、绩四个方面开展。2002在重新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》中，又将“廉”补充到考核内容中，形成德、能、勤、绩、廉五个方面的考核内容，并且将“绩”作为考核的重点。至此，在考核评价内容方面建立起统一的“五维”指标体系框架。应该讲，统一的指标体系框架是考核评价工作的必然要求，没有统一的指标体系框架，就无法对干部的政绩作出有效的评价。但是统一的指标体系框架，并不等于所有指标都要求统一，更不能要求各种指标的标准、权重等都要完全一致。 

　　20世纪90年代，各地纷纷引入以“目标考核责任制”为基础的实绩考核方法，将GDP、财政收入、招商引资等纳入政绩考核指标体系，自上而下形成上级政府考核下级政府的考核重点，并将考核分数和排名作为领导干部晋升和奖励的重要依据。一些地方甚至将招商引资作为所有党政机关、人大、政协机关的任务，并且将指标分解细化到每一位公务员身上。在当时政府管理相对粗放的背景下，这种简单的、“锦标赛式”的同质化考核方式，确实对推动各地经济社会发展发挥了积极作用。在我国压力层层传递的体制下，这种考核方式简便易行，上级认为通过这种考核方式有利于对下级实施管理，而一些考核对象也不希望烦琐复杂的考核方式占用大量时间和精力，也更容易接受这种考核方式。但随着我国干部政绩考核工作的不断推进，这种考核方式逐步引起广大被考评对象的广泛争议。争议的焦点在于这种同质化考核是否科学、是否公平？严格意义上讲，完全的同质化考核，要求考核对象也必须是同质化的，即考核对象所做的事情，甚至是所处的环境应该是完全一样的，这样才具有真正的可比性。正如在体育比赛中，如果将体操运动员和游泳运动员进行比较并且进行排名，显然是不科学的。进一步讲，即便是体操运动员，一个是在设施先进的场馆比赛，另一个是在设施简陋的场馆比赛，二者被放在一起进行比较，显然也存在着公平性质疑。 

　　近年来，一些地方在干部政绩考核工作中，也意识到这种“上下一般粗”“左右一个样”的同质化考核存在一定的问题，因此，开始逐步探索实施“分类考核”的做法。将政府职能部门分为综合管理类、经济管理类、社会管理类、政务服务类、行政执法类等不同类别的部门考核对象；内设机构也相应按照职责定位实行分类，甚至公务员也依照岗位不同实行分类；而对一级政府的考核，则是按照下级政府的不同主体功能，如按照功能核心区、功能拓展区、发展新区、生态涵养区等进行分类。不同类别的考核对象在具体指标类型、评价标准以及权重等方面，均体现出一定的差异性。但严格意义上讲，这种分类考核仍然不是一种极致化的差异化考核，因为从政府组织的特点来看，一级政府不可能有职责完全相同的两个部门，所属下一级政府也不可能在经济社会发展状况、资源禀赋上完全相同。尽管如此，从发展方向上看，分类考核比以往的同质化考核已经有了一定的进步，但仍没有实现真正意义上的差异化考核。 

　　（二）治理方式现代化的时代要求 

　　治理方式的现代化是伴随着工业化进程发展起来的，其基本特征是按照劳动分工的要求实施组织化管理。国家和社会的治理依托各类组织，承担不同的功能，组织内部也按照分工原则进行进一步的细化分类，直至分解到岗位。这种科层制组织对于工业化发展起到巨大的推动作用。从世界范围看，各类国家机构、经济组织、社会组织的设置基本遵循这一原则。但是国家机构与经济组织和社会组织不同之处在于，经济组织和社会组织不是垄断的、唯一的，而是同类组织相互比较、彼此竞争、优胜劣汰，因此，对相同类型的经济组织或社会组织采取同质化的考核评价有一定的市场空间；但国家机构则通常是垄断的、唯一的，一个国家或地区一般不会有两个政府，也不会出现两个相同的政府职能部门。即便是同一级政府在职能配置上具有同质化的特征，但由于在经济社会发展状况、资源禀赋等方面存在一定的差异，也很难进行简单的比较。对于组织内部而言，按照职责分工进行组织分化和岗位设置更是一种普遍的做法。比如，1993年颁布的《国家公务员暂行条例》明确规定：“国家行政机关实行职位分类制度。各级国家行政机关依照国家有关规定，在确定职能、机构、编制的基础上，进行职位设置；制定职位说明书，确定每个职位的职责和任职资格条件，作为国家公务员的录用、考核、培训、晋升等的依据。”现行的《中华人民共和国公务员法》进一步重申“国家实行公务员职位分类制度”，针对公务员考核明确“考核指标根据不同职位类别、不同层级机关分别设置”。而以《中国共产党机构编制工作条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》为主要法律依据的编制管理，明确国家机构各部门及内设机构的设置要依照各部门的“三定”规定，即“定职能配置、定内设机构、定人员编制”。上述法律法规，实际上为政府部门、内设机构以及公务员实行差异化考核提供了法律依据。 

　　但从现实的情况看，一些地方政府及部门的政绩考核并没有严格按照差异化考核的思路开展。究其原因：一是政府职责边界仍然不清，特别是纵向政府层级之间的职责界限仍然模糊。一些地方政府部门借“属地管理”之名，将本该由自己承担的事务转嫁给下一级政府，本来应该是被考评对象，现在则变为了考评主体。二是考核标准如何确定仍存在一定难度。差异化考核本质上要求对照以往自身的履职情况，根据“跳一跳够得着”原则确定本年度的绩效目标，即所谓的“纵向比”，自己和自己比。这样做就需要历史数据的积累，如果是新增事项还需要进行分析研判才能确定合理的目标。因此，一些地方和部门通常以太复杂为借口，仍然实施简单的“横向比”，即不同部门、不同岗位之间进行比较，通常倒逼考核指标的同质化。三是政府及各部门的职责标准化和法定化与现实环境存在一定的张力。如果严格按照各部门的法定职责实施管理，往往难以应对复杂多变的外部环境，一些事项难以归类到某一个部门、某一个岗位，或者一个事项可能需要多个部门或多个岗位共同协作来完成，如果严格实施差异化考核，也可能会造成部门之间、岗位之间相互推诿扯皮、揽功推过的问题。尽管如此，与以往的同质化考核相比，差异化考核仍然是改进政绩考核的一种思路，只是差异化考核要想实施好需要具备一定的前提条件，比如在职责配置、程序设定、岗位设定、任务分配、部门或岗位之间协作机制等方面实现精细化与规范化，才能确保该考核思路落地见效。 

　　（三）知事识人精准化的客观要求 

　　习近平总书记指出，“要建立日常考核、分类考核、近距离考核的知事识人体系”。开展政绩考核评价工作的目的有很多，但我国政绩考核评价的一个显著的特点就是考人与考事相结合，并将考核评价结果作为选人用人、奖优罚劣的重要依据。以往的同质化考核，将打分、分等、排名作为评价干部绩效好坏的重要依据，看似公平，但这种脱离具体地区、部门、岗位的简单横向比实际上隐藏着更大的不公平，也缺乏科学性和针对性，因为考核结果往往受所在地区、部门或岗位的影响很大，通常与个人的努力程度没有直接关系。而实施差异化考核，更多依据干部所在地区、部门、岗位的职责和任务开展考核，能够更好地衡量出干部履职尽责的绩效，能够更有针对性地发现干部的优点和缺点，能够更精准地根据干部的特点进行岗位调整和确定晋升通道。这种做法也是破除当前考核干部“唯分”“唯票”“唯GDP”弊端的有效措施之一。 

　　当然，干部考核仅看工作业绩也是不够的。我国干部考核的内容包括德、能、勤、绩、廉，由于干部所在岗位的不同，“绩”的差异性往往更加显著，但在德、能、勤、廉等方面，仍具有相当程度的共性或相似性。因此，在考核评价体系设计方面，既要考虑“同”的因素，也要考虑“异”的因素，具体分析出哪些因素可以采取同质化考核，哪些因素要采取差异化考核。做到有异有同，防止因强调差异化考核的政策导向，又出现片面追求差异化考核的另一个极端。 

　　三、实施差异化考核的实践路径 

　　鉴于差异化考核是一项复杂性、系统性工作，因此，完善差异化考核评价体系，提高考核的针对性和科学性，必须坚持正确的价值导向，遵循打好基础、循序渐进、量力而行的原则，扎实稳妥地推进，坚决防止片面化、绝对化、形式化等倾向。 

　　首先，完善基础性管理制度，既是治理现代化的必然要求，也能够为顺利实施差异化考核打下良好基础。基础性管理制度反映了组织管理的规范化程度，如各级政府及工作部门的职责配置、工作流程、岗位设置等是否明确和规范，每年的任务是否依照各部门职责进行有效分配，任务执行的程序是否清晰规范，等等。我们经常讲执行任务要“对标对表”，所谓“表”是指任务执行的时间进度，所谓“标”就是工作评价的标准，如果基础性管理制度缺失或者执行不到位，“标”从哪里来就比较模糊，差异化考核就很难实施。虽然《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对地方各级人民政府的职责作出了明确规定，但很多事项上下同构，区别仅在于“本行政区域内”，关键还有最后一条“办理上级人民政府交办的其他事项”，对于确保基层治理的有效性上来讲，这样表述没有问题。但具体到某一类事项各级政府之间如何协作、如何衔接，目前还没有更加细致的法律法规。尤其对于乡镇政府和街道办事处而言，由于实行“属地管理”，几乎所有事项都需要基层承担、参与或配合，导致大量事项的考核压力都落到基层政府身上，甚至本该由上级部门负责的事项也转嫁给基层，而基层的财力、人力、权力等资源与任务量存在着较为严重的不匹配，因而导致“上面千条线、下面一根针”和“小马拉大车”现象，这也是当前基层反映负担过重的主要原因。政府工作部门相对好一些，但各部门“三定”规定在列举主要职责时，最后也有一条“办理上级领导交办的其他事项”，也为责任层层下移提供了一定的空间。 

　　因此，实施差异化考核，首先要解决各级政府及工作部门的确权、确责问题，更进一步讲，还有确定工作程序的问题。这些问题解决了，才能做到依照各级政府、各类工作部门的主要职责、工作程序设定考核标准。而对于跨层级、跨部门的一些事项和任务，要事先明确各自的职责分工、协作方式、工作，搞清楚自己做什么、如何做。如此，考核标准必然是一种差异化标准。2026年5月，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于用好乡镇（街道）履行职责事项清单的具体措施》，明确“要将履职事项清单作为考核乡镇（街道）的基本依据”，为切实解决当前基层考核负担过重问题提供了政策依据。当然，对于一些新增任务、上级临时交办的重要工作、改革创新举措、应对重大考验、应急处突等事项，如果一时难以归属某个部门负责，可以列为“专项考核”，防止考核对象以“不属于我的职责”“不是年初确定的绩效任务”“多干多错、少干少错、不干不错”为借口，推诿扯皮、揽功推过。在评价导向上采取“敢不敢接”“会不会干”“干得怎么样”的机制，鼓励干部敢于担当、善于担当。 

　　其次，本着循序渐进的思路，在具备条件的地方和部门先行先试开展差异化考核试点，在取得好的经验基础上，进一步在全国范围内进行推广。差异化考核是一项非常复杂和细致的工作，在条件不具备的情况下全面铺开，通常需要大量前期准备工作，也会花费大量的时间和精力。从各地开展政府绩效管理的实践看，通常实施绩效管理多年并且坚持下来的地方或部门，实施差异化考核的可行性较为充分。比如，近年来，北京、广西、杭州等地开展绩效管理工作多年，积累了较为丰富的经验，其中也包括差异化考核的实践探索，同时也通过差异化考核，倒逼基础性管理的不断完善。此外，根据各地各部门的经验，通常在职责较为明确、工作程序较为清晰、岗位职责较为规范的单位，开展差异化考核较为顺利，但一些承担较为复杂、较为综合、岗位职责边界很难做到明确划分的单位，实施差异化考核的难度较大。还有一些地方和单位在尚不具备实施差异化考核条件的情况下，先实行分类考核，也不失为一种较为现实的、稳妥的选择。 

　　因此，实施差异化考核，要本着循序渐进的原则，有条件的地方或部门可以先行先试、总结经验，然后逐步推广。切忌不考虑实际情况，不做好前期调研和准备工作，急功近利、仓促上马，最后导致难以为继，甚至影响到政绩考核评价工作的公信力。 

　　最后，要充分认识到考核工具的局限性，坚持正确的政绩考核价值导向，本着量力而行的原则，不过多赋予考核工具难以承载的功能。众所周知，绩效考核是世界性难题。考核不是万能的，但没有考核是万万不能的。因此，在实践中必须明确：考核能解决什么问题或部分解决什么问题、不能解决什么问题或者解决起来基本无效。从世界各国绩效管理的发展趋势看，绩效考核更趋向发展性评价而不是传统的奖惩性评价。因为奖惩性评价所带来的压力虽然在一定程度上可以转化为工作的动力，但过于强调“施压”往往适得其反，甚至引发弄虚作假、形式主义等问题。并且，奖惩性评价往往强调“精准性”，如果做不到精准就会带来不科学、不公平的指责。但是从现有考核技术看，对政府的复杂事务、干部的各类绩效难以做到精确衡量，所谓“精准”只是相对的。一些单位考核中出现的“唯分”“唯票”“干部出数字，数字出干部”，看似科学、公正，实际上存在着所谓“科学的不科学”，即形式上科学，但实质上并不科学。而发展性评价，更着眼于组织的战略目标、未来发展、干部的素质能力提升以及职业发展通道的选择，着眼于通过考核发现问题、持续改进。类似于给人做体检，主要目的不是简单搞个身体健康的分数排名，更重要的是通过体检发现问题，持续改进身体健康。从这个意义上，诊断比排名更重要，评价比分数更重要，而这种根据各种具体指标进行问题诊断和分析研判，本身也是差异化考核的应有之义。 

　　因此，在考核工具使用过程中，不能简单拘泥于技术层面，更应该关注考核的理念和价值导向，逐步从奖惩性评价转向发展性评价。如果仅从技术上考虑，不仅会导致绩效考核的价值导向出现偏差，过度强调打分排名、评比评优，也会造成考核体系运行过于复杂、指标过于细碎、方式过于烦琐，从成本效益角度看，投入很大，但效果有限。