党的二十届四中全会指出，“稳步扩大制度型开放，维护多边贸易体制，拓展国际循环，以开放促改革促发展，与世界各国共享机遇、共同发展”。自2018年中央经济工作会议提出制度型开放这一概念以来，我国的对外开放不再简单地聚焦于商品和要素流动，而是转向规则、规制、管理等制度层面。2025年是“十四五”收官之年，也是“十五五”的擘画之年，应继续稳步扩大制度型开放，实现高水平对外开放新突破。 

　　一、稳步扩大制度型开放的动力 

　　制度型开放的核心是通过主动对标国际通行规则与先进标准，实现国内经济治理体系与国际经贸体系的深度接合。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，同时也不断面临内外环境的新变化。一方面，世界百年未有之大变局深入推进，伴随美国对华战略打压与俄乌冲突，世界进入动荡变革期。另一方面，我国进入高质量发展阶段，构建新发展格局成为我国发展的必然要求。在内外环境的催动下，我国与世界的关系进入新时期，我国的对外开放也从推动要素流通进入制度型开放阶段。稳步扩大制度型开放是党中央根据国际国内形势作出的重大决策，蕴含深刻的必然性。 

　　从必然性来看，可以从内部与外部两个方面进行分析。就内部而言，首先是我国对外开放进入高水平开放阶段。扩大高水平对外开放是我国进入新发展阶段后，立足新形势作出的重大战略部署，其核心内涵是通过更大范围、更宽领域、更深层次的制度性变革，实现与全球经济的高水平互联互通，更好推动中国式现代化建设。而推动扩大高水平对外开放必然要在制度上与国际社会主流规则对接，形成制度型开放。其次是构建新发展格局的必然要求。我国推动制度型开放，主动对接国际社会先进规则，能够倒逼国内制度改革，从而使国内循环更加畅通，搞活“全国一盘棋”。制度型开放也能够使我国从国际规则的接受者转变为国际规则的贡献者，促进国际规则更加公正合理。最后是以开放促改革、以改革促开放的必然趋向。制度型开放通过对接国际高标准规则，倒逼国内改革，从而推动政府职能向服务型转变、构建高水平社会主义市场经济体制，以及实现营商环境优化，打造有利于投资的市场环境。而在实现中国式现代化过程中，我国实现了一系列制度创新。这些制度创新提升了我国参与全球治理的能力和话语权，形成了制度型开放的基础。 

　　就外部来说，首先是全球产业链深刻重构的推动。随着全球产业链深刻重构，催生了对国际制度的现实需求。我国推动制度型开放，进而能够引领产业链规则重构，而产业链重构也为制度型开放提供了可供实践的机遇。其次是国际社会的发展赤字催生制度需求。当前国际社会正面临发展赤字，一方面，发达经济体的经济增长处于低水平，甚至部分国家出现停滞或倒退；另一方面，广大发展中国家和新兴市场国家面临经济增长缓慢、经济发展不平衡的问题。其中，导致发展赤字的一个很大原因是国际规则的不合理，制约了大多数发展中国家的经济发展。我国推动制度型开放，不仅意味着国内制度改革，也意味着为国际社会贡献新制度。最后是提升我国全球治理话语权的需要。我国推动制度型开放适应了全球治理的制度需求。全球治理变革深入推进，大国围绕全球治理话语权的国际竞争愈加激烈。我国推动制度型开放能够在规则重构、治理理念、治理机制与治理效能上推动完善全球治理。 

　　基于上述内外必然性因素的推动，我国对外开放从商品要素流动转向制度型开放已经成为必然趋势。随着世界百年未有之大变局深入推进，世界进入新的动荡变革期，世界希望中国能贡献中国智慧，提供中国方案。因此，推动扩大制度型开放也具有现实紧迫性。一是我国正处于产业升级阶段，从过去的“中国制造”正在转向“中国创造”。对外开放的商品与要素流动难以支撑我国产业升级，因此需要稳步扩大制度型开放，对标国际通行规则与先进标准，推动服务业转型升级，不断提升我国产业的国际竞争力。二是面对美国的全面战略打压，围绕国际规则的竞争是美国对华战略竞争的重要内容。美国对华战略竞争不仅包含政治、安全、经济、意识形态等传统领域，也包含数字技术、绿色发展等新兴领域。在大国竞争影响下，不仅传统领域的国际规则面临重构，新兴领域的国际规则也面临碎片化。我国稳步扩大制度型开放不仅能够对冲美国对华战略打压，也能够实现对国际规则的引领。三是现有国际贸易秩序是二战后依据美西方国家方案构建的，广大发展中国家很难通过国际贸易规则实现经济发展。而国际贸易规则的“非中性”原则也为美西方国家获得优势利益提供了规则保障。我国作为发展中国家的一员，同时也作为联合国安理会常任理事国成员，有大国义务也有大国责任通过扩大制度型开放，推动构建更加公正、合理的国际贸易秩序，同广大发展中国家实现共同发展。  

　　二、稳步扩大制度型开放的路径 

　　2010年，我国经济总量超越日本，跃居世界第二，成为实现中华民族伟大复兴的坚实依托。党的二十大报告指出，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开。其中，世界百年未有之大变局的最大变化是以我国为代表的新兴市场国家和发展中国家群体性崛起，从根本上改变了国际力量对比。我国取得的成就是对外开放的成果。进一步扩大制度型开放需要在规则对接、试验先行上展开，并优先考虑重点领域的深度开放，同时健全风险预警体系。 

　　规则对接。制度型开放的核心是推动国内规则对接国际通行规则与先进标准，最终实现国内经济治理体系与国际经贸体系的深度融合。因此，需要从三个层面实现国内规则与国际通行规则及先进标准的对接。一是清理部分与国际规则不匹配的国内规则。我国在2001年加入WTO前后，共清理了不符合WTO规则的国家法律法规2300余件、地方性政策措施19万余件。我国对外开放进入制度型开放以后，在推动规则对接上也展现出很大决心。2024年，我国政府批准进一步缩减外资准入负面清单，已减至29项，制造业领域清零，服务业持续扩大开放。在清理同国际通用规则不符的国内规则的同时，我国积极对接高标准国际规则。我国申请加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、数字经济伙伴关系协定（DEPA）和区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）等国际机制的谈判过程中，在知识产权、竞争政策、政府采购等领域主动对标相关规则，实现区域经济的协同发展。二是把优秀的国内规则通过国际组织发展为世界共识。在中国式现代化过程中形成的一系列行之有效的经验，能够为发展中国家现代化提供借鉴。规则是其中的重点。我国可以通过区域与国际组织将这些规则上升为世界标准，从而推动我国与其他国家的共同发展。例如，作为网络强国，我国的5G标准在全球推行，为中国规则上升为世界标准提供了经验借鉴。三是推进重点开放领域规则先行。我国主动在数字经济、绿色发展等新兴领域参与规则制定。数字经济、绿色发展作为新兴领域，规则呈现缺失状态，缺乏国际通用标准。我国作为在数字经济、绿色发展领域领先的大国，形成了一套行之有效的规则，能够在这些领域率先实现规则对接与规则共识。 

　　试验先行。2018年党中央提出制度型开放这一概念以来，我国已经在制度型开放层面积累了较多的经验。根据商务部数据，截至2025年9月，国家层面已累计推广485项自贸试验区制度创新成果，主要涉及贸易便利化、要素自由流动、开放通道建设、产业高质量发展、政府职能转变等领域。制度型开放的相关经验有效助力进一步全面深化改革、扩大高水平对外开放。因此，扩大制度型开放既要汲取制度型开放以来的有效经验，也要进一步进行试验先行。其一，推动自贸区扩大制度型开放范围。新时代以来，我国自贸试验区建设从上海起步，形成了拥有22个自贸试验区的“雁阵”，海南自由贸易港建设蓬勃展开，有效发挥了改革开放综合试验平台作用。这些自贸试验区为扩大制度型开放奠定了经验基础。其二，推动沿海发达地区扩大制度型开放。党的二十届三中全会明确“巩固东部沿海地区开放先导地位”，沿海地区需增强制度型开放的示范引领作用，打造开放型经济战略高地。经过40多年的改革开放，我国东部沿海地区实现了率先发展，积累了对外合作的经验，在制度型开放领域也拥有一定经验。因此，东部沿海地区在扩大制度型开放中，在规则、服务和产业等方面主动与国际通用规则对接，成为我国构建更高水平开放型经济的“排头兵”。由于东部沿海地区在长期的对外开放中也存在差异，在制度型开放过程中存在不同做法，因此也需推动东部沿海地区的规则、制度交流。其三，推动部分产业扩大制度型开放。推动部分产业的制度型开放是我国扩大对外开放、提升产业竞争力的重要举措。在对外开放的商品要素流动过程中，部分产业已经具有国际领先的水平。在制造业领域，2024年11月新版外资准入负面清单正式实施，制造业领域2条限制全部取消，制造业外资准入限制实现全面清零，开放水平已超部分发达经济体。在服务贸易领域，服务贸易管理由正面清单承诺向负面清单管理转变。2024年版跨境服务贸易负面清单覆盖11个门类，全面与国际接轨。在数字经济领域，对标CPTPP、DEPA等规则，推动数字产品非歧视、电子传输零关税等条款落地，从而为聚合碎片化数字经济治理作出中国贡献。 

　　健全风险预警体系。扩大制度型开放、提升高水平对外开放的过程必然不会一帆风顺，面临一系列不确定风险，需要健全风险预警体系。风险预警体系是通过建立健全监测、识别、评估、预警和处置机制，对开放进程中可能面临的各类风险进行全流程管控，为制度型开放保驾护航。具体来说，应从三个方面进行风险管理，健全预警体系。一是加强开放监管。扩大制度型开放对监管的要求较之以前更加复杂、精细。因此，需要建立风险分级预警机制，区分高风险领域与低风险领域，畅通风险反馈渠道，制定相应的治理方案。同时，对金融开放、数据流动等高危领域实施精准监管，避免产生系统性风险，危害对外开放与经济发展。二是强化产业链安全。随着美国对华战略竞争，美国对华“脱钩论”甚嚣尘上。不仅如此，美国还通过构建针对我国的小多边机制，施压亚太国家对华“脱钩”，我国产业链面临风险。加强产业链安全一方面要提升自身产业链韧性，通过规则对接降低关键技术进口依赖，培育替代技术与供应商；另一方面也应建立多元化产业合作，确保产业链安全。三是完善外资投资审查，防范资本无序流动。改革开放以来，外资在推动我国经济增长方面起到了很大的作用。在大国竞争背景下，需进一步提升对外资投资的管理。完善外商投资安全审查、反垄断审查的协同机制，防范资本无序流动与市场垄断风险，实现制度型开放进程与安全能力的动态平衡。 

　　三、稳步扩大制度型开放的新突破 

　　我国稳步扩大制度型开放需要突破制度型开放的深层次瓶颈，以更好赋能国内大循环改革，实现从制度开放到制度引领，建设国际开放平台，提升开放可视化，传播我国制度型开放经验，促进国内外制度交流。 

　　通过制度型开放赋能国内大循环改革。2020年4月10日，习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上的讲话中指出，国内循环越顺畅，越能形成对全球资源要素的引力场，越有利于构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，越有利于形成参与国际竞争和合作新优势。打破国内大循环面临的关键堵点，解决地区之间的涉外规则不统一问题，一方面，需要国内加深对扩大制度型开放的认识。从商品要素流动到制度型开放再到稳步扩大制度型开放，不仅仅是概念上的变化，也是党中央对提升高水平对外开放的新认识。国内大循环建设是构建新发展格局的主体，也是实现国内国际双循环的基础。因此，国内需要提升对扩大制度型开放的认识，并逐步落实到实践中。另一方面，也需要通过制度型开放，通过国际通用标准与先进规则倒逼国内对外开放提质增效，实现国内国际标准统一。在这一过程中，既要精准识别哪些国际通用规则与先进标准适合与国内对接，也要识别哪些规则目前还达不到对外开放的条件，实现现阶段保护与提前规划。通过制度型开放最终实现国内循环与国际循环的双向赋能，从而使新发展格局的基础更加牢固。 

　　从制度开放到制度引领。制度开放侧重国内规则与国际高标准规则对接适配，而制度引领则是在全球治理中输出具有普适性、创新性的中国制度方案并获得广泛认同。我国提出制度型开放以来，已经取得长效进展，但仍面临制度引领不足的问题。因此，稳步扩大制度型开放就需要实现从制度开放到制度引领的转变。制度引领应实现传统领域与新兴领域并进。一方面，具备技术优势的领域，加快将国内标准转化为国际标准。我国在部分实体领域已经具备较高的技术水平与对外输出标准的能力。例如，在我国承建的东南亚铁路项目中，就将我国的铁路技术标准引入了东南亚。我国承建的印尼雅万高铁是东南亚的第一条高铁，其开通运行有效促进了印尼国内人员与贸易的快速流通，产生了经济社会效益。中老铁路的开通则不仅使老挝从“陆锁国”转变为“陆联国”，而且加强了我国与老挝的经济联通，实现从设施联通到规则联通再到民心相通。另一方面，以人工智能、绿色发展、数字经济等新兴领域为突破口，构建前瞻性制度规则。随着产业链升级，我国在新兴领域的技术突破与影响力扩大已经为制度引领奠定了良好的基础。面对新兴领域的全球治理碎片化，我国在尊重技术发展规律与兼顾安全需求的基础上，努力实现国内新兴领域的标准化。通过多边国际组织，如在CPTPP、DEPA、RCEP等谈判时，通过签署双边、多边数字贸易协议，推动这些规则被更多国家认可，成为全球新兴领域治理的参考范式。 

　　打造国际开放平台。稳步扩大制度型开放不仅是国内国际双循环的要求，也是中国式现代化的重要组成部分。寻求国际社会提升对我国制度型开放的认识，不仅意味着向外界展示我国不断提升高水平对外开放水平的决心，也意味着我国对外开放的经验能够给其他发展中国家现代化提供借鉴。因此，需要打造国际开放平台，提升国内外对我国扩大制度型开放的认识。一方面，构建“制度型开放对话平台”。通过我国主场外交优势、地方外交特色以及重大国际会议构建我国与世界沟通的“制度型开放对话平台”，引介我国扩大制度型开放的经验，实现从中国经验到世界共识的转变，而且可以在其中寻找扩大制度型开放的不足，借鉴其他国家制度型开放的优秀经验。另一方面，我国经验也可以在部分新兴国际制度中首先践行，在我国参与的跨区域与区域新兴国际制度中首先扩大制度型开放。例如由我国参与构建的上海合作组织、“大金砖合作”这两个国际组织，可在其专业合作领域中探索尝试实现中国标准与国际组织标准的对接。在CPTPP、DEPA、RCEP等区域国际组织中，通过谈判实现规则对接，进一步清理国内与其不匹配的相关规则。 

　　推动制度型开放是我国高水平对外开放的必然要求，也是构建新发展格局的应有之义。党的二十届四中全会提出的稳步扩大制度型开放是对外开放的新阶段。应在深刻理解我国推动制度型开放的必然性和紧迫性的基础上，积极汲取制度型开放过程中的既有经验，推动形成稳步扩大制度型开放的实践路径。面对国内外形势的新变化，推动扩大制度型开放也亟须新的突破，最主要的是要在实现国内规则对接国际通用标准与先进规则服务国内大循环的基础上，推动部分“中国标准”向“世界共识”转变，展示我国不断扩大高水平对外开放的决心，提升国际社会对我国稳步扩大制度型开放的信心。作为中国式现代化的重要组成部分，我国稳步扩大制度型开放也能够为其他国家的现代化提供经验，从而促进我国与世界的共同发展。

　　〔作者系对外经济贸易大学政治学部部长、国际关系学院院长、国家安全与治理研究院院长、惠园特聘教授〕

　　（责任编辑 胡秀荣）