习近平总书记明确指出，“我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负”“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。“十五五”规划纲要强调，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，深入推动矛盾纠纷源头化解、多元化解、有序化解。今年，在中央政法委指导下，最高人民法院会同18家“总对总”单位制定发布《关于深化“总对总”多元化纠纷解决机制改革的意见》（以下简称《意见》），为进一步推进完善中国特色多元解纷模式提供了制度保障。

　　“总对总”多元化纠纷解决机制（以下简称“总对总”机制）是指最高人民法院与中央和国家机关有关部门、全国性行业协会建立的工作协调和信息共享机制，通过集成整合各部门和组织的解纷资源，依托线上线下方式实现诉调对接，形成横向对接相关部门和组织、纵向贯通省、市、县、乡的矛盾纠纷预防化解网络，合力在法治轨道上化解矛盾纠纷。这一机制是“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的制度载体，有效推动了新时代“枫桥经验”在专业性、行业性、跨地域纠纷场景中的制度化延伸。“总对总”机制将矛盾纠纷从司法裁判的末端处理转向“源头治理、系统治理、综合治理、依法治理”，推动更多行业性、专业性纠纷化解在诉讼之前、消弭于萌芽状态。

　　“总对总”机制传承了中华优秀传统法律文化中“天下无讼”“以和为贵”的深厚智慧，通过在金融、劳动、知识产权、婚姻家事等领域引入行业性专业性调解组织，以“内行人调处专业事”的方式，引导矛盾双方在分清是非曲直的基础上互谅互让、达成和解。同时，为了克服传统调解在一定程度上存在的效力不足的困境，“总对总”机制明确规定“畅通司法确认渠道”，通过司法确认赋予调解协议强制力，既保留了调解的柔性优势，又弥补了制度刚性的短板，进一步提升解纷效能，使“和为贵”从道德倡导转化为更具有法治保障的制度实践。

　　“总对总”机制着力实现“让老百姓遇到问题能有地方‘找个说法’”，在“便民”方面实现了三重“可及”。一是物理可及。当前，“总对总”机制已经覆盖更多地方、延伸到基层一线。在基层法院诉讼服务团队全部入驻县级综治中心的基础上，积极促推机制合作单位入驻，进一步助力纠纷化解从“多头跑”到“一站解”，推动矛盾纠纷尽早尽小化解在基层、化解在行业企业内和群众“家门口”。二是技术可及。依托人民法院调解平台，当事人可在线申请调解、在线签署协议、在线申请司法确认，实现“数据多跑路、群众少跑腿”。三是程序可及。“总对总”机制大幅降低群众程序负担：一方面，调解不收取诉讼费，且办理周期远短于诉讼程序，显著节约了经济成本与时间成本；另一方面，各地法院加大了对先行调解的解释、引导，调审衔接机制得到进一步优化，确保当事人的诉权始终得到充分保障，有助于实现“调解优先”与“诉权保障”的有机统一。

　　纠纷的实质化解不仅需要解“法结”，更需要化“心结”，为了推动中国特色多元解纷建设成果更加可感可触可及，需要在《意见》的基础上积极推动多元化纠纷解决机制法律法规的制定工作，着力弥补多元解纷工作模式不统一、行业性专业性调解组织力量不足、调解员力量配备薄弱等短板。

　　进一步夯实机制运行基础。针对“总对总”机制运行中的难点问题，《意见》对加强和规范“总对总”调解组织建设、案件精准分流、调解协议自动履行等作出了科学的制度安排，但相对原则，还要在实践中进一步细化落实。一是探索建立调解组织与调解员的资格认证、等级评定、退出机制，明确其职责与行为规范。二是进一步完善司法确认制度，健全司法确认审查标准与程序规则，如研究完善申请启动方式，明确审查方式以形式性审查、合法性审查为主，对事实清楚、权利义务明确的调解协议进行快速确认。对涉及虚假调解、损害公共利益或第三人权益的，可建立法院依职权审查与利害关系人异议机制。三是下大力气推动调解协议自动履行，可将调解履行情况纳入社会信用体系建设，对主动履行的当事人给予信用加分。

　　充分发挥多元解纷案例库效用。非诉讼解纷方式灵活多样，但也面临规则不统一、尺度难把握的问题。而案例库的意义，正在于将分散的实践经验转化为系统化的规则资源，为不同领域、不同地区的多元解纷工作提供一套可交流、可比照、可复用的知识基础，降低不确定性。《意见》对加强多元解纷案例库的共建共享作出了明确要求。在具体贯彻落实中，需要持续扩大入库案例规模与覆盖面。多元解纷案例库作为人民法院案例库之后的一个全新“公共法律服务产品”，已累计收录典型案例1400件。在此基础上，可进一步邀请各合作单位积极推荐本领域具有代表性的调解、仲裁、行政复议等非诉讼解纷成功案例，增加房地产、物业、消费等关注度高的重点领域、场景的典型案例，增强案例的广泛性和影响力。同时，进一步发挥典型案例的示范引领作用，通过“以案释法”发挥普法效能，在综治中心等多平台为各类社会主体开展纠纷化解工作提供参考指引，为人民群众选择调解等解纷方式提供清晰的行为参照。在这方面，可以总结推广“示范性诉讼+批量化调解”工作经验，完善类型化纠纷识别与分类机制，进一步规范示范诉讼与批量调解案件选取标准，以更好落实“审理一件、化解一片”的制度目标。

　　加大科技赋能解纷力度。纠纷化解的效率，在很大程度上取决于信息是否对称、规则能否快速匹配、矛盾态势能否提前感知。为落实《意见》关于推进信息共享、拓展场景以及重点领域监测等方面的要求，建议探索建设“总对总”纠纷预警“大脑”，通过整合人民法院、行政机关、行业协会的数据资源，运用大数据分析技术，对金融风险、劳动争议、房地产纠纷等领域的矛盾态势进行预测预警。可研发智能调解辅助系统，利用人工智能技术，为调解员提供类案推送、法律条文索引、调解协议自动生成等功能，为调解员提供辅助建议。在充分吸收起诉状、答辩状示范文本推广经验基础上，积极推广“要素式”调解模式，在劳动争议、交通事故、消费者权益、物业管理、互联网平台等类型化纠纷中，通过结构化要素表格，引导当事人勾选争议焦点，由系统自动匹配调解方案，进一步提升调解效率与可预测性。

　　提高配套保障水平。《意见》明确要求各部门和组织将深化“总对总”多元化纠纷解决机制改革纳入本系统重点工作，激励更多力量加入机制建设。这为“总对总”机制运行在综合保障方面提供了政策依据。下一步，可从多方面增强保障力度。在经费保障方面，应积极推动各级政府将“总对总”调解经费纳入财政预算，探索建立“政府购买服务”“行业协会自筹”“社会力量支持”等多元资金保障模式。在人才保障方面，可由人民法院会同各合作单位制定统一的调解员培训大纲，开展法律法规、调解技能、行业知识等系统培训，建立初任培训、年度轮训、专项培训相结合的培训制度。在理论研究保障方面，人民法院依托与高等院校共同开展的多元化纠纷解决机制理论研究与平台合作，围绕“总对总”机制已形成一系列研究成果。今后还应加大力度，进一步总结实践经验，提炼理论成果，积极向国际社会介绍中国“总对总”模式的经验做法，展现中国特色多元解纷机制的制度智慧。

　　（作者系最高人民法院中国应用法学研究所副所长）  

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