立法协商是中国特色社会主义协商民主的有机组成部分，是全过程人民民主在立法领域的重要实践形式。习近平总书记指出，“要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，推进人大协商、立法协商，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中”。立法作为分配社会资源、调整利益关系的重要活动，必须深深扎根于人民之中。立法协商将协商民主嵌入立法过程，对于提高立法质量、发展全过程人民民主，具有重要意义。

　　党的十八大以来，党中央对立法协商作出了一系列重要部署。2013年，党的十八届三中全会提出“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”。2014年，党的十八届四中全会进一步提出“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商”。2015年，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，将“深入开展立法工作中的协商”作为“积极开展人大协商”的一项内容，对立法规划编制、法律草案起草、论证听证、意见反馈等各环节的协商提出了明确要求。《法治中国建设规划（2020—2025年）》进一步强调“加强立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用”。同时，各地积极开展立法协商实践探索，有关制度框架逐步成型，实践形式日趋丰富。实践证明，立法协商通过多元主体的充分对话和理性商谈，既能够切实协调不同利益诉求，又能够有效保障人民在立法各环节的知情权、参与权、表达权、监督权，使法律获得最广泛的认同。

　　近年来，立法协商虽然在制度探索和实践创新中取得了显著成效，但仍面临若干突出问题和挑战。一是制度化程度有待提升。协商的启动条件、参与主体的遴选标准、协商程序的规范要求等，尚缺乏统一、明确的法律法规规定。二是协商过程的互动性不足。部分立法协商活动中，协商更多表现为单向征求意见，缺乏双向互动沟通。三是协商成果的转化机制尚不完善。协商成果与立法决策之间的衔接机制仍不够顺畅，部分协商活动存在重过程、轻结果的倾向。四是公众参与的深度和广度仍需拓展。公众参与仍面临信息不对称、参与能力不足、意见反馈机制不健全等问题。针对上述问题，进一步科学有效开展立法协商，应从如下方面持续用力。

　　发挥人大在立法协商中的主导作用。立法协商是在立法过程中开展的协商活动，人大作为立法机关，理应发挥主导作用，对立法中所面对的重大问题积极开展协商。一是进一步规范协商议题的确定。哪些立法项目需要开展协商、在什么阶段启动协商，都应当有明确的判断标准和操作规范，避免协商的随意性和选择性，确保那些法律关系复杂、意见分歧较大的法律法规草案，能够进行广泛深入的论证与协商。二是合理确定参加协商的人员。参加立法协商的各方代表如何产生、如何确保其广泛性和专业性，需要形成制度化的遴选办法。从各地的实践来看，协商代表的产生应当注重广泛性，既要有政协委员、民主党派、工商联、无党派人士，也要有人民团体、社会组织以及基层群众代表。同时注重专业性，根据不同立法项目的实际需要，邀请相关领域的专家学者和实务工作者参与。三是规范有序组织协商活动。既要根据立法项目的实际情况，通过专题调研、协商会、座谈会、论证会、听证会等多种方式灵活开展，也要注重协商过程的规范性和有效性，确保不同意见得到充分表达和认真对待。四是注重协商成果的反馈。协商成果的采纳情况应当及时向参与协商的主体反馈，意见是否被采纳、理由是什么，都应当有明确的说明。

　　健全公众参与立法的制度化渠道。立法协商如果缺少广泛而有效的公众参与，就难以真正体现人民意志。根据《中华人民共和国立法法》的规定，全国人大常委会工作机构根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见。这是近年来我国公众参与立法的重要途径。在此基础上，还需要从多个方面进一步拓宽协商渠道。例如，创新立法听证形式，建立“线下深度研讨+线上广泛参与”的听证模式，既保证专业讨论的深度，又拓展公众参与的广度。又如，推动基层意见征询直接化、常态化。通过深入社区开展座谈、问卷、走访等多种方式，把立法意见征询、民意收集工作做到群众“家门口”。同时，针对不同群体的特点设计差异化的参与方式，让不同群体都能找到适合自己的参与渠道。

　　强化立法协商过程的互动性。协商意味着双向、互动的沟通交流，而不仅仅是单向的意见征集。当前，在一些立法协商活动中，互动沟通、讨论以及辩论还较为欠缺，影响了立法协商的质量和效果。对此，一是建立有效的对话和辩论机制。在协商过程中，不仅应当听取各方意见，还应当就不同意见进行系统梳理和认真研究，展开深入讨论，通过对话增进理解、缩小分歧。对争议较大的问题可以组织专题论证。近年来，一些地方人大将辩论机制引入地方立法，通过搭建立法辩论平台，使协商各方充分阐述意见、表达利益诉求，有效提升了协商的实质成效，凝聚了立法共识。二是提升协商参与者的协商能力。协商是建立在理性讨论基础之上的对话过程，参与协商的各方应当具备相应的专业知识和表达能力，能够就立法中的实质问题进行深入讨论，而不是简单表态。一方面，立法机关在组织协商活动时，应当提前向参与者提供必要的背景材料和相关信息，帮助其了解立法背景、熟悉草案内容、把握争议焦点，为有效参与协商做好准备。另一方面，有必要加强对立法协商参与者的培训和引导，帮助其更好地表达利益诉求，提升其在协商过程中理性对话、沟通的能力。

　　构建立法协商成果转化与评估机制。协商过程中形成的意见和建议，如果不能有效进入立法决策，协商的意义就会大打折扣。一方面，对于协商中形成的重要意见和建议，应当明确其进入立法草案的途径和程序。在法案起草阶段，起草部门应当对协商中收集的意见进行系统梳理和分类研究，将其中合理的、具有共识基础的意见吸纳为草案的具体条款；对于专业性较强的意见，应当组织相关领域专家进行论证，评估其可行性。在审议修改阶段，对于协商中争议较大的问题，应当组织专题论证，通过进一步调研和协商寻求解决方案。另一方面，定期对立法协商的质量和效果进行评估，如协商是否达到了预期目标、参与各方的意见是否得到了充分表达、协商成果对立法质量的实际提升作用如何等，及时发现制度运行中的问题，总结有益经验，推动立法协商在实践中不断完善。

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