加强生态保护修复监管是美丽中国建设的重要保障。中共中央、国务院《关于全面推进美丽中国建设的意见》明确提出，加强生态保护修复监管制度建设，强化统一监管，严格对所有者、开发者乃至监管者的监管。2025年2月，生态环境部印发《关于进一步加强生态保护和修复监管的指导意见》，生态保护修复监管制度建设持续深化。当前，我国生态保护修复任务艰巨，部分地区生态系统退化形势尚未得到根本扭转，一些地方破坏生态的行为仍时有发生。亟须从理论维度厘清统一监管的管理逻辑与职责定位，从实践维度总结成效与短板，从制度维度构建现代监管体系，不断筑牢国家生态安全屏障。

　　治理逻辑与职责定位

　　生态环境部门履行生态保护和修复监管职责，并非替代自然资源、林草等行业监管，而是基于生态公益性与国家生态安全作出的制度安排。从治理逻辑看，生态保护修复以提升生态系统多样性、稳定性、持续性为目标，关注生命与非生命物质的相互作用，强调生态系统的整体性、动态平衡与多尺度特征。它超越单一要素管理局限，立足区域乃至全国尺度，对山水林田湖草沙实施整体性、公益性监督。从职责定位看，生态保护修复统一监管与行业监管存在本质差异。一是目标不同，行业监管侧重项目合规与工程进度，统一监管聚焦生态系统整体功能是否提升；二是对象不同，行业监管面向具体项目与自然资源开发者，统一监管主要侧重地方政府和相关部门的履职行为；三是手段不同，行业监管主要依靠行政许可、技术规范和行业自律，统一监管还可依托督察执法、成效评估与责任追究；四是时间尺度不同，生态修复成效显现具有滞后性，统一监管更关注长期生态效应与风险变化，而行业监管往往以项目周期为限。这些差异决定了二者的监管指标、风险判断标准不可相互替代。

　　此外，《中华人民共和国生态环境法典》第一千零八十四条明确规定，“上级人民政府及其生态环境主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门、机构生态环境保护工作的监督”。为生态保护修复统一监管提供了法律依据。这一制度设计的核心，是避免相关部门集“裁判员”与“运动员”于一身，确保公权力规范运行。

　　实践成效与短板

　　近年来，我国在政策标准体系、监测监管能力、监督执法力度等方面取得显著进展，为统一监管纵深推进夯实了制度基础与能力支撑。制度层面，《中华人民共和国生态环境法典》设专章从生态环境保护规划、生态环境分区管控、生态环境影响评价等方面，从源头上预防或减轻规划和项目的不良生态环境影响，强化事前风险防控；先后出台《关于坚决防止生态保护修复中形式主义行为的通知》等文件，规范事中质量监管；制定自然保护区生态环境保护成效评估等系列标准规范，严格事后成效评估，基本建成全链条、闭环式监管制度框架。监测层面，修订区域生态质量评价办法，建成涵盖2376个县级行政单元、样线总长超过3.4万公里的物种分布数据库，实现对重要生态空间基本全覆盖。执法层面，中央生态环境保护督察持续发力，推动解决了一大批突出生态破坏问题，监管权威性和威慑力显著增强。

　　尽管监管工作取得积极进展，但面对生态系统保护的复杂性、长期性与修复任务的艰巨性，当前监管体系仍存在不少结构性矛盾与能力短板，主要表现在以下几个方面。

　　责任落实存在“空转”现象。部分地区生态保护修复规划与工程实施脱节，规划提出的目标未纳入考核要求，工程设计与本地生态状况评估脱节，甚至出现“边修复、边破坏”的怪象。这些现象暴露出部分地区生态保护修复责任停留在文件层面，不作为、乱作为问题突出，“说起来重要、做起来次要”的困境尚未根本破解。

　　监测评估呈现“碎片化”困境。自然资源、生态环境、林草等部门监测体系分头建设、标准不一、数据壁垒突出，未实现互通共享，影响生态系统评估完整性与协同决策精准性。这种碎片化治理与山水林田湖草沙系统治理要求相悖，导致统一监管常常“看不清、判不准、管不细”。

　　法规标准建设相对滞后。生态监测数据存储、分析、共享机制缺乏刚性约束，技术应用到管理规程的全链条制度化尚未完成。法规标准滞后导致统一监管常面临于法无据、标准不一的困境，难以实现“理直气壮监管”。一些地方和部门以“没有明确法律依据”为由推诿监管责任，制度供给不足已成为制约监管效能的瓶颈。

　　成效评估存在“唯工程论”倾向。现有评估多聚焦工程完工率、资金执行率等过程指标，对生态系统结构恢复、生物多样性提升、生态系统服务功能改善等结果指标关注不足，存在“交账”思维，与提升生态系统多样性稳定性持续性目标脱节。这种重建设轻管护、重形式轻效果的评估导向，容易诱发形式主义，偏离生态保护修复的初衷。

　　着力完善统一监管体系

　　为顺利完成“十五五”规划纲要提出的相关目标任务，必须以更系统、更务实的举措系统强化统一监管体系，加快实现从被动应对向主动作为、从要素分割向系统协同、从粗放管理向精准监管跨越。

　　建立高效的问题发现与整改机制。针对地方政府和相关部门履职不力问题，可建立“五步法”“一清单”闭环工作机制。“五步法”包括：“查”，梳理国家层面政策，明确相关部委与地方事权任务清单；“评”，函请各省份根据任务清单开展自评估；“核”，实地调研核查评估结果，形成未落实任务清单；“转”，将未落实任务清单函送相关部门，指导督促落实责任；“督”，视情将相关问题线索纳入中央生态环境保护督察范畴，压实主体责任。“一清单”为任务清单。推动监管信息公开化，将任务清单、评估结果、整改进展等依法依规向社会公开，以公开促公正、以透明保廉洁。阳光是最好的防腐剂，通过信息公开倒逼责任主体履职尽责，减少统一监管的行政成本，实现监管效能与社会参与双提升。

　　完善差异化监管评估指标体系。结合区域自然禀赋与生态本底差异，明确不同区域监管重点与修复方向；结合生态环境分区管控构建多尺度、可量化、易考核、长短周期相结合的评估指标体系；基于成因和目标制定差异化监管策略，明确监测的优先级、频率、要素、范围、技术与主体；通过每5年一次的生态状况评估、生态保护修复成效评估等方式核验治理效果，坚决纠正“唯工程论”倾向，确保监管方向与美丽中国建设目标一致。

　　强化监督执法与责任审计。明确生态环境损害案件中党政领导干部追责程序，加大对不作为、乱作为行为的追责力度，推动形成不敢懈怠的履职氛围。同时，加强生态监测数据共享制度建设，打破部门数据壁垒，建立跨部门、跨层级的生态监测数据共享平台，为精准监管提供坚实的数据底座和技术支撑。

　　推动系统治理与城乡协同。坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹考虑自然恢复与人工修复、生态保护与污染防治的协同关系。农村应尊重自然规律，以自然恢复为主、人工修复为辅，减少不必要的人为干预；城市特别是超大特大城市和城市群，可积极探索自然恢复和人工修复深度融合的新路子，让城市更加美丽宜居。

　　（作者系习近平生态文明思想研究中心副主任）

（责编：田旭）