美国学者亨廷顿基于世界范围内政治现代化的历程总结道：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”回溯历史，此论断同样契合美国环境治理的现代化过程。1865年美国内战结束后，以经济发展、效率优先和化石能源消耗为主导的现代化催生出了各种各样的环境问题。当这些问题威胁人类健康、反噬经济发展的成果时，美国人不得不反思现代化过程中人与自然的关系，推进环境治理。

　　正是在这样的背景下，19世纪末至20世纪70年代，在西奥多·罗斯福总统、富兰克林·罗斯福总统和尼克松总统的推动下，美国先后掀起了三次环境保护运动的浪潮。三次浪潮处在不同的历史阶段，在特定的时代背景和历史主题的规制下，呈现出相异的历史特点。其中前两次具有典型的功利性和应急性，是为应对当时整个经济和社会问题而采用的权宜之计。第三次浪潮则在大众环保主义运动的背景下，由政府全面介入环境管制，环境治理最终取得了较为理想的效果。

　　西奥多·罗斯福总统时期的资源保护运动

　　19世纪后期在第二次工业革命的推动下，美国步入“镀金时代”，这极大促进了美国经济实力的增长，1894年美国的工业总产值超过了英国。不过以化石能源为主导的粗放型增长诱发了环境污染。1913年，美国地质调查局估算美国的煤炭产量占全世界的40%。煤炭燃烧排放的滚滚浓烟污染了空气。1884年，匹兹堡等城市烟雾弥漫、空气污染严重。1886年，辛辛那提因空气污染引发的、与肺病相关的死亡人数占总死亡人数的31%。另外，西进运动中资源短缺、生物多样性减少、大片森林消失、草原破坏、土地板结和沙化等环境问题层出不穷。大约到1883年，北美大草原上的野牛基本消失。1881年至1904年间蒙大拿东部降水量极低，庄稼枯萎，“死亡之年”时常出现。

　　此时，政府和社会才普遍认识到资源的有限性和宝贵性。20世纪初在美国总统西奥多·罗斯福的支持下，林业局局长吉福德·平肖主持的资源保护运动得以展开。美国通过了一系列资源保护的立法，如《联邦土地开垦法》《灌溉法》《纯净食品与药品法》等。根据这些法律，罗斯福发布了300多项行政命令、新成立了资源保护的专门性机构、建立了国家公园和国家纪念地等保护区域，构成了资源保护主义的基本体系。比较而言，森林保护工作的成效尤为显著。罗斯福将隶属农业部的林业处升格为林业局负责森林保护，划拨了超过1.48亿英亩的土地作为国家森林保留地，其面积是前三任总统所设面积总和的3倍。在他的推动下，美国新建了5个国家公园、4个动物保留地和50余处野生鸟类保护地。1906年6月，罗斯福敦促国会通过《美国古遗迹保护法》，据此创立了18个国家纪念地。在灌溉方面，他设立灌溉局，主持修建了28座水利工程，亚利桑那河上的罗斯福大坝久负盛名。1908年罗斯福还倡导并发起了覆盖北美洲的自然资源保护会议，影响深远。

　　作为美国历史上主要由政府自上而下推动的第一波环保浪潮，19世纪末20世纪初的资源保护运动改变了过去不计环境代价发展经济的策略，是联邦政府干预经济、追求公平、承担环保职能的开端。不过它以功利主义为主要信条，强调资源必须集约利用、防止浪费，并要在“最长的时间范围内，服务于最大多数人的最大利益”。另外，许多法律、制度和机构尚处在初创阶段，很不完善，因此不能根本解决美国当时的环境问题。

　　富兰克林·罗斯福总统时期的环境新政

　　20世纪20年代后，美国国内资本主义经济大生产的本质和以化石能源为主导的结构没有改变，“柯立芝繁荣”就是不计环境代价继续追求经济发展的典型。与此同时，民众的观念尚未改变，当时的煤炭和铁路工人将烟雾视为繁荣的标志和家庭收入的代名词。一战期间，民众将机器生产和污染视为战争胜利的保障。多重因素的结果使得1929—1933年美国进入了以经济和环境双重危机为主要内容的大萧条。就环境危机而言，东北冰雪带的工业污染如故，西部大平原地区出现了罕见的沙尘暴，密西西比河与俄亥俄流域洪水肆虐，造成了土地的盐碱化。

　　富兰克林·罗斯福在应对经济危机的大背景下，将环境治理作为联邦政府的一项重要职责，推行环境新政，这是美国现代化进程中环境保护运动的第二波浪潮。罗斯福采取了如下主要措施。第一，成立民间资源保护队，将治理环境作为解决失业的重要手段。民间资源保护队从1933年春到1942年夏存续9年，先后征募大约300万青年在遍布全国的大约5000个野营工作站，从事植树造林、森林保护、国土整治、娱乐设施建设、野生动物保护和景点维护。民间资源保护队在森林防护方面的成就显著，建造了3108座防火塔，清除了207.6万英亩森林中的枯树，种植了20多亿棵树苗。民间资源保护队还修筑了3.3万多英亩梯田、30多万个堤坝，治理沙尘面积达25万英亩。第二，成立田纳西河流域管理局，在田纳西河上修建多座大坝和一系列配套工程，实现了该河航运、发电和防洪的综合整治。第三，为防止水土流失、治理沙尘暴，在罗斯福的推动下，国会陆续通过了《农业调整法》《泰勒放牧法》，起到了限产和保护生态的双重作用。第四，出台《水土保持法》，将临时的土壤侵蚀防护局升格为水土保持局，以防止水土流失。到1940年，水土保持局先后开展了1200多项试验工程，共建立了314个水土保持区。第五，为防止沙尘暴，罗斯福特意修建了横贯西部的防护林，成立大平原调查委员会，探寻沙尘暴发生的缘由，为环境治理寻求理论指导。

　　罗斯福的环境新政是19世纪末20世纪初资源保护运动的继续和扩大，作为经济大危机时期政府解决经济和失业危机的临时措施，在国土整治、保障民生、恢复经济和维护社会稳定方面发挥了重要作用。但时代背景为其烙上了强烈的应急性和功利性，出发点仍然是经济利益而非环境正义，加之执行过程中忽视自然规律、野蛮驱逐印第安人、忽视工业污染、以保护之名行破坏之实的情况时有发生，注定了美国的环境治理依然任重道远。

　　20世纪70年代美国第三次环保浪潮

　　二战结束后的几十年美国社会发生了根本性变化。经济上进入了丹尼尔·贝尔所谓的后工业时代，去工业化的大力推进和知识经济时代的到来，逐渐改变了以化石能源为主导的经济结构。政治上从杜鲁门的“公平施政”到约翰逊的“伟大社会”都注重社会公平和民众权益保护。美国民众对20世纪40年代洛杉矶光化学烟雾事件和多诺拉烟雾事件造成的危害记忆犹新。1962年蕾切尔·卡逊《寂静的春天》揭露的化学品污染犹如一声号角，唤起了风起云涌的大众环保运动。1970年4月22日第一个声势浩大、席卷美国全境的地球日运动就是对卡逊的直接回应。在以上综合因素的作用下，美国政府不得不重视环境问题，美国由此进入了全方位、高强度和大规模的环境管制时代，20世纪70年代因此被誉为“美国环境十年”。

　　从立法的角度看，尼克松总统于1970年元旦签署的《国家环境政策法》是美国环境法的大宪章，要求成立环境质量委员会，编制环境影响评价和环境影响报告书，为其他具体污染管制立法的出台奠定了基本框架。此后从1970—1990年美国先后出台并修订了《清洁空气法》《清洁水法》《有毒物质控制法》《超级基金法》等数十部污染治理的专项法律，它们确定了美国各种工业污染物的排放标准和治理体系。1973—1980年间为应对严峻的能源问题，国会通过的与能源保护相关的法令就多达20余部。

　　从行政的角度看，1970年12月2日美国成立了环境保护署，由设在华盛顿的总部和10个分区办公室构成，署长直接对总统负责，人选由总统任命。从联邦到各地方州县建立了完整的制度体系，标志着联邦政府全面介入环境污染治理，打破了此前由各州县单独履行环保职能的无序状态。

　　从治理的手段看，根据污染治理的实际情况和经济形势的演进，政府因地制宜、与时俱进地推行创新。特别是从最初严格死板的“命令—控制型”到“市场调节型”的环境管制政策的转型，激发了被管制企业的积极性，对平衡环境—经济—社会之间的矛盾冲突，推进污染治理发挥了积极作用。1977年《清洁空气法》修改时萌发的“泡泡政策”到1990年“排污交易制度”的正式落地，是治理手段创新的注脚。

　　从司法的角度看，严格的环境管制引发了污染企业的强烈不满，许多企业如美孚石油公司、卡内基钢铁公司和通用汽车公司等经常将环保署和民间环保组织告上法庭，各级法院在综合考虑法理和现实的情况下，此时的判决大多倾向于严格的环境保护。

　　前两次环保浪潮尽管看到了资源匮乏和环境恶化等具体问题，也通过了一些法律和措施，但当时美国正值典型的工业资本主义阶段，以经济发展、效率优先和化石能源消耗为主导的现代化，忽视对污染物的限制排放，难以有效解决环境危机，问题在“先污染后治理”“边污染边治理”的泥潭中越陷越深。在综合因素的推动和影响下，第三次环保浪潮以棘手的工业污染为主要治理对象，从顶层设计到政策落地全面改善，使美国环境污染问题得到了有效遏制，对之后美国经济可持续发展影响深远。

　　纵观美国现代化进程中的三次环保运动浪潮，不难看出，美国早期现代化模式毋庸置疑走的是西方国家“先污染后治理”的老路。尽管当今美国已经注重经济发展与环境保护同步进行，但是这一转变经历了近200年的漫长过程。美国现代化进程中环境污染危害之严重、政府与民众环保意识转变之艰难、走向全方位环境治理道路之曲折，为广大发展中国家正确认识和处理发展经济与保护环境的关系提供了有益启示。

（责编：常滨海）